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Finanzen im Kanton BernWoher kommen Berns Schuldenbremsen?

Der Grosse Rat diskutiert darüber, die Schuldenbremsen zu lockern. Acht Fragen und Antworten zu einem Instrument, das Fluch und Segen zugleich ist.

Natalie Imboden (Grüne, Bern) und Michael Köpfli (GLP, Wohlen) diskutieren an der Grossratssitzung in der Festhalle über die Schuldenbremse. Köpflis Initiative war erfolgreich, Imbodens Motion wurde auch als Postulat abgelehnt.
Natalie Imboden (Grüne, Bern) und Michael Köpfli (GLP, Wohlen) diskutieren an der Grossratssitzung in der Festhalle über die Schuldenbremse. Köpflis Initiative war erfolgreich, Imbodens Motion wurde auch als Postulat abgelehnt.
Foto: Beat Mathys

Auf den Kanton Bern warten hohe Defizite wegen Corona und grosse Investitionen in Bauten. Die Schuldenbremsen in der Kantonsverfassung stehen beidem im Weg. Deshalb sind sie nun auf dem politischen Parkett. Am Mittwoch hat der Grosse Rat eine parlamentarische Initiative überwiesen, damit die Finanzkommission einen Weg sucht, um primär die Bremse in der Investitionsrechnung zu lockern (lesen Sie dazu: Grosser Rat macht Weg frei für Debatte über Schuldenbremse). Hier beantworten wir die wichtigsten Fragen und Antworten zu den Schulden des klammen Kantons.

Welche Schuldenbremsen gibt es im Kanton Bern?

Es gibt Schuldenbremsen sowohl in der Investitions- als auch in der Erfolgsrechnung.

Jene in der Erfolgsrechnung schreibt vor, dass der Kanton kein Minus budgetieren darf. Tut er es trotzdem, muss der Grosse Rat das defizitäre Budget mit einer Dreifünftelmehrheit annehmen. Das sind 96 Ja-Stimmen. Weist der Geschäftsbericht ein Defizit aus, muss dieses dem Budget des übernächsten Jahres belastet werden. Wiederum mit einer Dreifünftelmehrheit im Grossen Rat kann der Fehlbetrag auf die nächsten vier Jahre verteilt werden.

Laut der Schuldenbremse in der Investitionsrechnung müssen Nettoinvestitionen innerhalb der mittelfristigen Finanzplanung von vier Jahren ohne Neuverschuldung finanziert werden. Wenn in einem Geschäftsbericht ein negativer Finanzierungssaldo resultiert, die Investitionen eines Jahres also ganz oder teilweise fremdfinanziert wurden, muss dieser Fehlbetrag innerhalb der nächsten vier Jahre kompensiert werden. Mit einer Dreifünftelmehrheit kann der Grosse Rat die Frist auf acht Jahre verlängern oder gänzlich auf eine Kompensation verzichten.

Die Schuldenbremse in der Investitionsrechnung wird angewendet, wenn die Bruttoschuld des Kantons mehr als 12 Prozent des kantonalen Volkseinkommens beträgt. Ende 2019 lag diese Quote bei 16 Prozent. Der Kanton hatte Ende des letzten Jahres 8,78 Milliarden Franken Schulden.

Weshalb gibt es diese Schuldenbremsen?

Der Kanton Bern hat in den 1990er-Jahren Schulden angehäuft. Ende der 1980er-Jahre senkte er die Steuern, ohne dass dies gegenfinanziert war. Zudem geriet die Berner Kantonalbank BEKB in den frühen 1990er-Jahren wegen der Immobilienkrise in Schieflage. Anders als die Spar- und Leihkasse Thun, die damals unterging, päppelte der Kanton die BEKB wieder auf. Er schrieb mehrere Jahre dreistellige Millionendefizite und verschuldete sich deshalb stark.

Ende der 1990er-Jahre diskutierte der Grosse Rat deshalb über eine Defizitbremse. 2002 trat diese mit der Schuldenbremse in der Erfolgsrechnung in Kraft – obwohl laut Gerhard Engel, Generalsekretär der kantonalen Finanzdirektion, schon seit 1998 keine Defizite mehr geschrieben worden waren. 2004 diskutierte das Parlament dann erstmals über die Schuldenbremse in der Investitionsrechnung, weil es realisierte, dass die Schulden trotz Überschüssen in der Erfolgsrechnung weiterhin anstiegen. 2008 trat die Schuldenbremse in der Investitionsrechnung in Kraft.

Gingen die Schulden in den letzten 20 Jahren zurück?

Laut Gerhard Engel betrug die Schuldenquote Ende der 1990er-Jahre rund 30 Prozent des kantonalen Volkseinkommens. Sie war also fast doppelt so hoch wie heute. Die Schulden lagen bei knapp 11 Milliarden Franken. Heute betragen sie knapp 9 Milliarden. Das heisst, der Kanton hat in den letzten 20 Jahren Schulden abgebaut.

Die Schulden lägen heute noch tiefer, wenn sich der Kanton Bern 2014 nicht zugunsten seiner Pensionskassen verschuldet hätte (lesen Sie dazu auch: Berner Volk segnet Milliarden-Paket klar ab). «Anstatt knapp 9 Milliarden Franken hätte der Kanton Bern nur 7 Milliarden Franken Schulden», sagt Engel.

Weshalb diskutiert das Parlament darüber, die Investitions-Schuldenbremse zu lockern?

Ab 2024 möchte der Kanton Bern hohe Investitionen tätigen. Etwa für die Campusse der Berner Fachhochschulen in Biel und Bern, für den Ausbau des Medizinalstandorts Bern, für das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt oder die Sanierung der maroden Gymnasien (lesen Sie dazu auch: Die Berner Gymnasien bröckeln). All diese Bauten kann der Kanton nicht finanzieren, ohne sich neu zu verschulden. Die Investitionsspitze ist für 2026 vorgesehen.

Wie könnte eine solche Lockerung aussehen?

Die vom Grossen Rat überwiesene parlamentarische Initiative von Michael Köpfli (GLP, Wohlen) schlägt vor, dass Schulden in der Investitionsrechnung nicht nur in den kommenden Jahren kompensiert werden können, sondern auch mit positiven Finanzierungssaldi aus den vorausgehenden Jahren. Anders als ein Postulat von Natalie Imboden (Grüne, Bern) und Jakob Etter (BDP, Treiten), das ebenfalls zur Debatte stand, beschränkt sie sich auf die Schuldenbremse in der Investitionsrechnung.

Die Finanzkommission wird nun einen konkreten Vorschlag ausarbeiten und kann dabei auch überprüfen, ob auch die Defizitbremse angepasst werden sollte. Den Entscheid würde wiederum der Grosse Rat fällen – und in letzter Instanz das Stimmvolk.

Gibt es keinen anderen Weg, in grosse Bauprojekte zu investieren?

Die Regierung wollte einen Fonds schaffen, um die Investitionen zu finanzieren. Doch darauf wollte der bürgerlich geprägte Grosse Rat letzten Herbst gar nicht eintreten. Möglich wäre, dass der Grosse Rat jeweils im Rahmen des Aufgaben- und Finanzplans beschliesst, die neuen Schulden anstatt in den nächsten vier in den nächsten acht Jahren zu kompensieren. Er kann sogar ganz darauf verzichten. Dazu ist aber jeweils eine Dreifünftelmehrheit im Parlament nötig.

Wenn der Kanton Bern seine Schulden unter 12 Prozent des kantonalen Volkseinkommens senken könnte, dürfte er sich zudem neu verschulden. Doch dazu müsste Bern rund 1,5 Milliarden Franken Schulden abbauen. In der aktuellen finanziellen Situation ist das unrealistisch.

Was hat Corona mit den Schuldenbremsen zu tun?

«In den letzten zehn Jahren erzielten wir zusammengerechnet Überschüsse von etwa 1,4 Milliarden Franken. Wenn wir die nächsten vier Jahre betrachten, gehen wir von einem Minus in einer ähnlichen Grössenordnung aus. Also ist das, was wir in den letzten zehn Jahren erarbeitet haben, weg», sagte Finanzdirektorin Beatrice Simon (BDP) unmittelbar nach der Präsentation des Budgets 2021 in einem Interview mit dieser Zeitung.

Die Regierung geht davon aus, dass die Schuldenbremsen über mehrere Jahre hinweg nicht eingehalten werden können. Simon will deshalb zusammen mit der Finanzkommission nicht nur über die Schuldenbremse in der Investitionsrechnung, sondern auch über jene in der Erfolgsrechnung diskutieren. Ihr schwebt eine Art Krisenartikel in der Verfassung vor, mit dem Handlungsspielraum geschaffen werden könnte.

Lockerungen der Schuldenbremse in der Erfolgsrechung sind wegen Corona auch bereits beschlossen worden: Im Juni entschied der Grosse Rat, dass die Corona-Kosten von der Schuldenbremse in der Erfolgsrechnung 2020 ausgeklammert werden sollen. Damit lockerte er die Schuldenbremse einmalig für das laufende Jahr.

Allerdings ist umstritten, ob dieser Beschluss verlängert wird. Nächste Woche entscheidet der Grosse Rat darüber. Die Mehrheit der Finanzkommission wehrt sich gegen die Lockerung und stützt sich dabei auf ein juristisches Gutachten. Sechs Privatpersonen, die für die FDP politisch aktiv sind oder waren und grösstenteils einen juristischen Hintergrund mitbringen, haben zudem Beschwerde vor Bundesgericht eingereicht. Die Lockerung sei verfassungswidrig, argumentieren sie.

Bereits in der Wintersession wird der Grosse Rat beim Budget 2021 wiederum entscheiden müssen, ob er die Schuldenbremse ausser Kraft setzen will: Der Voranschlag sieht wegen der Corona-Krise ein Defizit von 630 Millionen Franken vor.

Wurden die Schuldenbremsen vor Corona schon mal umgangen?

Seit die Schuldenbremsen in Kraft sind, hat der Kanton Bern sie nur zweimal nicht eingehalten: 2012 fuhr er anstatt des budgetierten kleinen Plus von 2 Millionen Franken ein Minus von 196 Millionen Franken ein. Damals nahm der Kanton Bern 200 Millionen Franken weniger ein als budgetiert, weil die Wirtschaft nicht so stark wuchs, wie angenommen worden war.

Mit einer Dreifünftelmehrheit beschloss der Grosse Rat damals, dass er das Defizit in der Erfolgsrechnung und den Fehlbetrag in der Investitionsrechnung über eine längere Zeit als in der Schuldenbremse vorgesehen kompensieren will.

2017 schrieb der Kanton zudem ein kleines Defizit von 5 Millionen Franken wegen buchhalterischer Unstimmigkeiten aufgrund des neuen Rechnungslegungsmodells HRM2.

Der Voranschlag 2021 ist jedoch das erste Mal seit 1998, dass der Kanton Bern ein Defizit budgetiert.