«Bei der Bankenregulierung gibts kein Allheilmittel»

«Die volkswirtschaftlichen Kosten einer Insolvenz sollen verringert, die Notwendigkeit staatlicher Stützungsmassnahmen beseitigt und dadurch zu risikobewusstem Verhalten angehalten werden. Die Wirkung der Änderungen ist jedoch unklar.»

Der volkswirtschaftliche Wert einer Unternehmung bemisst sich nach der Wertschöpfung, die sie für die Gesellschaft generiert. Staatliche Eingriffe drängen sich auf, wenn die Unternehmenseigner nicht an einer Maximierung dieser gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung interessiert sind. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn Interessengegensätze zwischen Eigen- und Fremdkapitalgebern bestehen oder wenn unternehmerisches Handeln externe Kosten generiert.

Bei Finanzinstituten mit sehr dünner Eigenkapitaldecke bestehen solche Interessengegensätze. Fremdkapitalgeber dieser Institute sind risikoscheu, da der Wert ihrer Forderungen im Falle unternehmerischen Misserfolgs und daraus folgender Insolvenz erheblich fällt, während er im Erfolgsfall nur schwach steigt. Eigenkapitalgeber hingegen sind risikofreudig, da sie fast nichts zu verlieren haben, aber stark von einer Steigerung des Unternehmenswertes profitieren können. Das Management als Vertreter der Eigenkapitalgeber investiert daher unter Umständen in Projekte, die den Gesamtwert von Eigen- und Fremdkapital verringern und die Insolvenzgefahr erhöhen.

Schaffung neuer Anreize

Externe Kosten drohen bei Finanzinstituten, wenn der Insolvenzfall tatsächlich eintritt. Obwohl das Ausmass dieser Kosten theoretisch und empirisch keineswegs geklärt ist, veranlasste die Furcht vor ihnen viele Regierungen und Notenbanken zu Stützungsmassnahmen, die mit einer Umverteilung vom Fiskus zu Aktionären und Gläubigern verbunden waren. Die Erwartung, dass ähnliche Massnahmen auch in Zukunft ergriffen werden könnten, schafft neuerliche Anreize zu übermässig risikofreudigem Geschäftsgebaren.

Wie sollte auf diese verzerrten Anreize reagiert werden? In der Diskussion der vergangenen Monate dominierten Vorschläge zu strikteren Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften. Derartige Vorschriften verringern tendenziell die Risikoneigung der Eigner und erhöhen die Wahrscheinlichkeit, dass in Zeiten widriger Geschäftslage Illiquidität und Insolvenz vermieden werden können. Gleichzeitig senken sie die Eigenkapitalrendite und deren Volatilität, führen aber – aus gesamtwirtschaftlicher Sicht bedeutsam – aufgrund der verbesserten Anreizsituation zu einer Erhöhung der Rendite auf das gesamte eingesetzte Kapital. Nachteilig schlägt hingegen zu Buche, dass solche Vorschriften Messprobleme und somit Schwierigkeiten bei der Durchsetzung aufwerfen und einen Eingriff in die unternehmerische Handlungsfreiheit darstellen.

Zu risikobewusstem Verhalten angehalten

Ein anderer Vorschlag zielt daher ordnungspolitisch bestechend auf Verbesserungen beim Insolvenzverfahren für Finanzinstitute ab. Damit sollen die volkswirtschaftlichen Kosten einer Insolvenz verringert, die Notwendigkeit staatlicher Stützungsmassnahmen beseitigt und dadurch die Kapitalgeber zu risikobewusstem Verhalten angehalten werden. Allerdings ist unklar, inwiefern Verfahrensänderungen diejenigen volkswirtschaftlichen Kosten senken können, die sich aufgrund der durch eine Insolvenz ausgelösten Kettenreaktion im Finanzsystem ergeben. Denn an der Tatsache, dass die Gläubiger einer insolventen Bank häufig selber Banken sind, ändern neue Verfahrensregeln nichts. Zudem wirft der Vorschlag angesichts komplexer Unternehmensstrukturen und international konkurrierender Rechtsordnungen erhebliche juristische und politische Probleme auf, und er entschärft nicht den Interessenkonflikt zwischen Eigen- und Fremdkapitalgebern.

Diskutiert werden schliesslich auch neue Steuern für Finanzinstitute. Neben dem Motiv der «Bestrafung» steht hierbei das Ziel im Vordergrund, spezifische Aktivitäten oder Bilanzpositionen entsprechend der von ihnen verursachten externen Kosten zu verteuern. Informationen über die Höhe dieser Kosten sind aber nur spärlich vorhanden. Ausserdem stellt sich die Frage nach der Verwendung der erhobenen Steuern. Die Mittel in einem Vorsorgefonds zu äufnen, könnte kontraproduktiv wirken, wenn Finanzmarktakteure die Steuern als Prämienzahlung betrachteten, der im Krisenfall das Anrecht auf Staatshilfe gegenübersteht. Anstatt den Finanzinstituten Mittel zu entziehen und an den Kapitalmärkten zu investieren, könnte der Gesetzgeber die Institute zudem direkt zum Halten sicherer Anlagen und liquider Mittel verpflichten.

«Ausbau zentraler Clearinghäuser ist notwendig»

Da keiner der Lösungsansätze ein Allheilmittel gegen die geschilderten Probleme darstellt, sollten verschiedene Instrumente zum Einsatz gelangen. Dabei muss erstens sichergestellt werden, dass das Scheitern eines Finanzinstituts nicht zu unnötigen Störungen des Interbankenverkehrs oder anderer volkswirtschaftlich wichtiger Transaktionskanäle führt. Neben Verbesserungen beim Insolvenzverfahren bedingt dies den Ausbau zentraler Clearinghäuser und gegebenenfalls die Hinterlegung höherer Sicherheiten. Zweitens muss der Interessenkonflikt zwischen Unternehmenseignern und Gläubigern entschärft werden. Dies erfordert hinreichend strikte Eigenkapitalvorschriften. Und drittens müssen die Massnahmen selbst dann stabilisierend wirken, wenn Finanzmarktakteure nur verzögert auf Anreize reagieren oder zu Übertreibungen und Selbstüberschätzung neigen. Dabei helfen Eigenkapital- und Liquiditätsvorschriften.

Grosse Herausforderungen stellen sich bei der Umsetzung dieser Massnahmen. Trotz internationalen Abstimmungsbedarfs darf es nicht zu Verzögerungen oder ungenügender nationaler Differenzierung kommen. Trotz intensivierter Regulierung darf das Bewusstsein um eingegangene Risiken nicht einer Vollkaskomentalität unter Investoren und Sparern weichen. Trotz politischer Brisanz muss die Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörden vom politischen Tagesgeschäft gewährleistet werden. Und trotz oder gerade wegen volkswirtschaftlicher Insolvenzkosten müssen Aufsichtsbehörden beim Entscheid über die Rettung eines Finanzinstituts diese Kosten relativ schwach und die Anreizwirkungen des Rettungsentscheides relativ stark gewichten. Nur so können die Behörden im Vorfeld die Erwartungen und Entscheide der Marktteilnehmer wie gewünscht beeinflussen.

Angesichts des lückenhaften Verständnisses vieler volkswirtschaftlicher Zusammenhänge im Finanzsektor müssen Massnahmen klar kommuniziert und auf ihre Wirksamkeit überprüft werden. Vertiefte Forschung muss darüber hinaus die Verständnislücken zu schliessen versuchen. In der Zwischenzeit sollten Alarmglocken schrillen, sobald die ausgewiesene Wertschöpfung im Finanzsektor rasant ansteigt, die Verflechtung der Bankbilanzen stark wächst oder an den Finanzmärkten die vermeintliche Gewissheit grassiert, dass «diesmal alles anders ist».

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