Sind im Tessin die Grenzgänger an allem schuld?

Nach der wuchtigen Annahme der Masseneinwanderungsinitiative im Tessin ist es nördlich der Alpen zum Stereotyp geworden: Die Grenzgänger sind dort das Hauptproblem. Doch die Realität in der Südschweiz ist komplexer.

2014-04-09 11:18

Andreas Saurer, (Berner Zeitung)

Jeder vierte Erwerbstätige im Tessin ist ein Grenzgänger.

Seit dem 9.Februar kommen aus dem Tessin fast im Wochentakt Vorstösse, die den heimischen Arbeitsmarkt schützen und ihn weniger attraktiv für Arbeitskräfte aus Italien machen sollen: Man will die bürokratischen Hürden für italienische Handwerker erhöhen, künftig die Höchstzahlen für Grenzgänger selbst festlegen und Sonderzonen schaffen. Und vor allem will man, dass das Grenzgängerabkommen mit Italien von 1974 gekündigt wird (vgl. Kasten).

Löhne und Arbeitslosigkeit im Vergleich

Der Tessiner Aktionismus ist ein Signal. Bellinzona versucht so den Druck auf Bern aufrechtzuerhalten und selbst die Handlungsfähigkeit zurückzugewinnen. Doch Entscheide in diesen Fragen fallen in die Kompetenz des Bundes. Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf will das Thema mit Italien im Rahmen der langwierigen Revision des breiter gefassten Doppelbesteuerungsabkommens lösen. Dabei geht es ausser den Grenzgängern auch um schwarze Listen, Marktzugang und die Regularisierung der Vergangenheit. Bis sich konkret etwas ändert – wenn überhaupt –, wirds dauern.

Die starke Fokussierung auf die Grenzgängerfrage vernebelt den Blick auf einige Fakten. Das Lohngefälle zwischen dem Tessin und der Lombardei ist deutlich grösser als jenes zwischen Genf und Savoyen oder jenes zwischen Basel und dem Elsass und Baden-Württemberg. Die Arbeitslosenrate im Tessin liegt – in den letzten Jahren relativ stabil – bei knapp über 5 Prozent, in den angrenzenden Provinzen Como und Varese ist sie in den letzten Jahren auf heute 8,6 Prozent angestiegen (vgl. Grafik). Massiv höher aber liegt dort die Jugendarbeitslosigkeit: In der Provinz Como sind es 39 Prozent der 15- bis 24-Jährigen, in Varese 27.

«Das Tessiner Gewerbe hat keine gleich langen Spiesse»

Die Tessiner Finanzdirektorin Laura Sadis (FDP) erklärt die prekäre Lage im Tessin im Interview mit der «NZZ am Sonntag» als Folge der europäischen Krise: «Früher war die Lombardei eine der dynamischsten Wirtschaftsregionen Europas. Heute suchen viele arbeitslose Lombarden Arbeit im Tessin.» Zum Problem geworden sind neben den Grenzgängern auch Selbstständige und Kleinstunternehmer: Bis zu 90 Tage können sie ohne Bewilligung im Tessin arbeiten, und bei Rechnungen bis zu 10'000 Franken müssen sie keine Mehrwertsteuer entrichten. «Das Tessiner Gewerbe hat keine gleich langen Spiesse», sagt Staatsrätin Sadis.

Tiefe Löhne, unlautere Konkurrenz und verstopfte Strassen: Die Grenzgänger werden angesichts des verbreiteten Malaise zum Sündenbock für viele Missstände, die nicht direkt mit dem Arbeitsmarkt zusammenhängen.

Tatsächlich steigt die Zahl der Grenzgänger seit 1998 kontinuierlich an. Sie hat sich in den letzten 13 Jahren verdoppelt auf heute rund 60'000. Jeder vierte Erwerbstätige quert jeden Tag die Grenze und fast jeder macht das im eigenen Auto.

Rahmenbedingungen sind attraktiver

Doch wer die Statistik genauer studiert, stellt zwei Dinge fest: In den 90er-Jahren ist die Zahl der Grenzgänger kontinuierlich gesunken. 1991 aber war das arithmetische Verhältnis zwischen Erwerbstätigen und Grenzgängern ähnlich wie heute: Bei 186'000 Erwerbstätigen gab es 40'000 Grenzgänger.

Gemäss einer italienischen Studie von 2009 spielen die Grenzgänger im Tessin die Rolle der «konjunkturellen Amortisation»: «Auf diese Weise importiert die Schweiz Arbeitskräfte und exportiert Arbeitslose».

Fundamental geändert haben sich andere Dinge: Überdurchschnittlich viele italienische Firmen haben sich in den letzten Jahren im Tessin angesiedelt oder dort eine Filiale eröffnet, vor allem im Sottoceneri. Sie weichen so dem Fiskus und der komplizierten Bürokratie in Italien aus. Sie sparen Steuern. Die Rahmenbedingungen sind schlicht attraktiver. Und um die Lohnkosten niedrig zu halten, stellen sie oft fast nur Grenzgänger ein, auch für qualifizierte Arbeiten. Das Tessin ächzt auch unter den Folgen des eigenen Erfolgs beziehungsweise der widersprüchlichen Standortpolitik.

Während Grenzgänger traditionell fehlende Arbeitskräfte in einzelnen Bereichen – etwa auf dem Bau oder im Service – ersetzt haben, sind sie heute in fast allen Erwerbszweigen zur harten Konkurrenz für Tessiner Bewerber geworden. Das Tessin ist der Europäisierung des Arbeitsmarktes stärker als andere Landesgegenden ausgesetzt. In Italien nennt man dieses Phänomen auch Prekarisierung oder Verarmung.

Die Schere geht immer weiter auseinander

Im Dienstleistungssektor, wo es keine Kollektivverträge gibt, arbeiten heute rund 56 Prozent der Grenzgänger. Vor zehn Jahren lag deren Anteil noch über zehn Prozentpunkte niedriger. «Während die Zahl der Arbeitsplätze und jene der Grenzgänger steigen, sinken die Löhne», umschreibt Michele Foletti, Lega-Grossrat und Stadtrat in Lugano, in einer Fernsehdiskussion die dramatischen Auswirkungen dieses Kreislaufs aufs Lohnniveau und auf die Lebensqualität.

An Bedeutung verloren hat durch den erhöhten Druck auf den Finanzplatz Schweiz auch der Tessiner Finanzsektor: Dessen Anteil an der kantonalen Wertschöpfung ist in den vergangenen fünf Jahren von 18 auf 10,6 Prozent gesunken.

Was in den letzten zwanzig Jahren ebenfalls massiv zugenommen hat, ist die Zahl der Autos, rund 100'000 Fahrzeuge mehr als vor zwanzig Jahren sind heute im Tessin registriert. Der Individualverkehr im und durchs Tessin ist noch weit stärker gewachsen. Dafür verantwortlich sind Einheimische, Grenzgänger und Touristen – jene aus dem Norden, aber auch die Tanktouristen aus der italienischen Nachbarschaft.

Was kann man tun gegen Dumpinglöhne?

Natürlich steht man auch in Genf und Basel an neuralgischen Punkten zu Stosszeiten im Stau, im Tessin ist der Verkehr jedoch zusätzlich topografisch weit schwerer zu bewältigen. Betroffen vom täglichen Verkehrsinfarkt sind vor allem das Mendrisiotto sowie die Strassen von Lugano an die Grenze bei Ponte Tresa beziehungsweise Gandria. Doch sogar auf der Autobahn zwischen Lugano und Chiasso gibt es ihn, den täglich Stau.

Optimisten sehen in der geforderten Kündigung des Grenzgängerabkommens das Allheilmittel für mehrere Probleme. Die künftige Quoten- oder Splittinglösung soll zu einer höheren Besteuerung der Grenzgängereinkünfte und zu höheren Mindestlöhnen führen. Christian Vitta, FDP-Fraktionschef im Grossen Rat, etwa hofft: «Das neue Besteuerungssystem sollte indirekt auch den Dumpinglöhnen Einhalt gebieten.» Daran glaubt Andrea Colandrea, Journalist beim «Corriere del Ticino», nicht.

«Den Grenzgängerfluss ins Tessin mit einer anderen Steuerlösung reduzieren zu wollen, ist eine pure Illusion», schreibt er in einem Kommentar. Zwar würde die Kündigung des Abkommens mehr Geld in die Tessiner Staatskasse bringen, man müsse aber mit «Kollateraleffekten» rechnen. Betroffene Grenzgänger könnten ihren Wohnsitz etwa ins Tessin verlegen und so den Druck auf die Mietpreise verstärken.

Davon unbeirrt sucht Bellinzona nach weiteren Protestpfeilen im Köcher. Im Raum steht die erneute Blockade der Italien zustehenden Steuermillionen aus dem Grenzgängervertrag. 2011 war das ein Überraschungscoup der Lega. Damals warnte die überstimmte FDP-Finanzministerin Sadis noch: «Wir verstossen gegen internationales Recht.» Im Juni könnte es diesmal durchaus ein klarer Mehrheitsentscheid des Staatsrats sein. Und eine Déjà-vu-Petarde nach Bern.

Was Bern und Rom 1974 vereinbarten

Das Grenzgängerabkommen mit Italien wurde vor 40 Jahren abgeschlossen. Das Tessin drängt auf eine Kündigung.

Im Juni 2011 provozierte das Tessin den Eklat: Auf Initiative der Lega blockierte Bellinzona die Zahlung von 28 Millionen Franken an Italien. Die Lega schreckte damit Bern und Rom auf und erzwang bilaterale Gespräche über das Doppelbesteuerungsabkommen. Seither hat Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf mit fünf verschiedenen italienischen Finanzministern verhandelt. Konkrete Ergebnisse gibt es bis heute nicht.

Das Grenzgängerabkommen hat steuerliche Anreize für Arbeitskräfte geschaffen, die höchstens zwanzig Kilometer von der Schweizer Grenze entfernt wohnen. Sie profitieren davon, weil ihr Einkommen in Italien nicht besteuert wird. Und die Wohngemeinden profitieren davon, weil sie 38,8 Prozent der im Arbeitskanton Tessin erhobenen Quellensteuer erhalten. Das sind derzeit insgesamt gegen 60 Millionen Franken im Jahr. Samuele Vorpe, Dozent für Steuern an der Universität der italienischen Schweiz, erläutert die konkrete Wirkung im «Corriere del Ticino» anhand eines fiktiven Beispiels: Eine Grenzgängerfamilie mit zwei Kindern zahle bei einem im Tessin erzielten Jahreseinkommen von 66'000 Franken 660 Franken Steuern, wenn sie innerhalb der 20-Kilometer-Zone wohne. Andernfalls aber 8000.

Von einer Kündigung des Vertrags von 1974 und einer höheren Besteuerung der Grenzgängereinkünfte verspricht sich das Tessin eine sinkende Bereitschaft der Grenzgänger, im Tessin zu Dumpinglöhnen zu arbeiten. Zudem führe dies zu mehr Steuergerechtigkeit in Italien. Das mag zwar sein, nur hat die Schweiz keinen Einfluss darauf, wie Italien bei seinen Bürgern Steuern erhebt. Und die italienischen Grenzgemeinden, welche die Steuergelder aus dem Tessin für ihre Infrastrukturvorhaben verwenden, werden sich gegen jede neue Regelung wehren, mit der sie schlechter fahren.

Claudio Zalis Pläne

Das Tessin klagt nicht nur, man versucht auch Gegensteuer zu geben, wo das mit flankierenden Massnahmen möglich ist, die in die Kompetenz des Kantons fallen.

Normalarbeitsverträge mit verbindlichen Mindestlöhnen etwa sollen die Situation in einzelnen Branchen beruhigen. Inzwischen gibt es neun davon.

Eben hat Lega-Staatsrat Claudio Zali, der erst im letzten November in die Regierung nachgerückt ist, ein rigides Parkplatzregime im Sottoceneri angekündigt. Im Visier hat er wilde Parkplätze, aber auch gratis angebotene Firmenparkplätze. Der 52-Jährige will so den Verkehr regulieren, Grenzgänger und ortsansässige Pendler zum Umsteigen auf öffentliche Verkehrsmittel sowie Arbeitgeber zum Einsatz von Firmenbussen ermuntern. Derzeit geht statistisch nur ein Tessiner von zehn und gar nur ein Grenzgänger von fünfzig mit den öffentlichen Verkehrsmitteln zur Arbeit.

«Weniger Autokolonnen bedeuten weniger verlorene Zeit und ein Gewinn für die Umwelt. Das ist im Interesse von allen», sagt der frühere Strafrichter im Gespräch mit dem «Corriere del Ticino».

Berner Zeitung