Die Wirtschaft hat immer die Ausländerpolitik ausgehebelt

Ausländerkontingente, erschwerter Familiennachzug, mehr Kurzaufenthalter – das will die Masseneinwanderungsinitiative der SVP. In der Vergangenheit haben solche Rezepte nicht funktioniert.

Gekommen, um zu bleiben: Italienische Gastarbeiter kamen als Saisonniers und wurden hier sesshaft. (1968)

Gekommen, um zu bleiben: Italienische Gastarbeiter kamen als Saisonniers und wurden hier sesshaft. (1968)

(Bild: Keystone)

Peter Meier@bernpem

Die SVP will ein neues Regime in der Ausländerpolitik. Ihre Zuwanderungsinitiative verlangt jährliche Höchstzahlen und Kontingente für sämtliche Bewilligungen des Ausländerrechts. Sie will zudem den Familiennachzug restriktiver handhaben und die Kurzaufenthalter fördern. So soll die Grundidee des Volksbegehrens umgesetzt werden: «Die Schweiz steuert die Zuwanderung eigenständig.» Die propagierten Rezepte sind indes nicht neu, wie ein Blick in die Vergangenheit zeigt. Das alles hat die Schweiz bereits erprobt.

Nichts davon hat die intendierte Wirkung entfaltet, den Zustrom nachhaltig gebremst oder gar den Bestand gesenkt – im Gegenteil. Der simple Grund: Die Ausländerpolitik folgt traditionell dem Takt der Wirtschaft – nicht umgekehrt. Das zeigt sich bereits in der breit geführten Ausländerdebatte 1945/1946. Mit Beginn einer der stürmischsten ökonomischen Wachstumsphasen werden staatliche Massnahmen gegen «Übervölkerung» und «Überfremdung» gefordert.

Rund 4 Millionen Menschen leben damals in der Schweiz. Der Ausländeranteil an der ständigen Wohnbevölkerung beträgt 5 Prozent. Das ist der tiefste Wert des ganzen letzten Jahrhunderts. Doch die Ausländerpolitik steckt schon damals im klassischen Dilemma, aus dem sie bis heute nicht findet: In der Bevölkerung grassieren Unbehagen und Ängste, während die Wirtschaft Leute baucht und im Inland nicht findet.

Spagat heisst Rotationspolitik

Der Bundesrat zeigt nach dem Krieg Verständnis für die Bedenken. Doch intern stellt Volkswirtschaftsminister Walther Stampfli klar: «Angesichts der wirklichen Notlage im Arbeitskraftsektor wird sich der Zuzug von Ausländern in grösserem Ausmass nicht vermeiden lassen.» Der Ausweg aus der Zwickmühle ist ein Spagat namens Rotationspolitik: «Gegen die Zuwanderung von Ausländern gibt es nichts einzuwenden», so die offizielle Haltung des Bundesrates, sofern «sie sich nicht in der Schweiz niederlassen wollen.»

In der Praxis heisst das: Fremdarbeiter werden geholt, sollen aber als Saisonniers nur kurz bleiben und dann durch neue ersetzt werden. Das macht die Integration überflüssig und soll die Ausländerquote einfrieren. 150'000 italienische Arbeiter für Landwirtschaft und Textilindustrie erhalten so 1947 erstmals befristete Aufenthaltsbewilligungen, die nur für einen bestimmten Arbeitsplatz gelten. Im Jahr darauf folgt ein erstes Rekrutierungsabkommen mit Italien, das den Nachschub sichert.

Damit die Ausländer gar nicht erst sesshaft werden, erschwert der Bund zugleich den Familiennachzug und die Niederlassung: Die Wartefrist für eine entsprechende Bewilligung wird von 5 auf 10 Jahre erhöht. Ökonomisch zahlt sich der Arbeiterimport in der Hochkonjunkturphase aus. Die Wirtschaft boomt, das BIP wächst bis 1960 jährlich um durchschnittlich 4,4 Prozent, das Pro-Kopf-Einkommen um 3,1 Prozent. Die anvisierte Rotation entpuppt sich indes als Illusion. Es kommt vielmehr zu einer Einwanderungswelle. Aus 285 000 ständig hier wohnhaften Ausländern (1950) werden 585'000 (1960) – ein Anteil von dann knapp 11 Prozent.

Die Verwaltung spielt mit

Den meist schlecht qualifizierten Fremdarbeitern ist die helvetische Rotationsidee egal – sie wollen bleiben. Den Arbeitgebern ist das nur recht: Ständig neue Leute anzulernen, kostet Zeit und Geld. Die Verwaltung spielt mit: Bis 1964 produziert die liberale Rotationspolitik so 8,5 Millionen Aufenthaltsbewilligungen. Viele Kurzaufenthalter sind inzwischen Dauersaisonniers – und erhalten schliesslich das Niederlassungsrecht. Wegen konjunktureller Überhitzungserscheinungen interveniert der Bundesrat 1963 erstmals: Da sein Verzichtsappell an die Wirtschaft folgenlos verpufft, plafoniert er den Personalbestand der Betriebe – ohne Erfolg. Die Firmen umgehen die Regelung, die Zahl der Fremdarbeiter steigt weiter. Mitte der 60er-Jahre beträgt sie schon 720'000, der Bestand der ausländischen Wohnbevölkerung rund 840'000 Personen. Der Unmut im Volk über die «Wohnungsräuber» und «Lohndrücker» wächst. Das Ende der Rotationspolitik besiegelt 1964/1965 das zweite Abkommen mit Italien. Darin räumt der Bundesrat den italienischen Arbeitsmigranten mehr Rechte punkto Aufenthalt und Familiennachzug ein, die später wegen der Rechtsgleichheit für alle gelten. Es hagelt Kritik von links und rechts, neuerlich entbrennt eine heftige Überfremdungsdebatte.

Es folgt die Spitzkehre

Auf Druck von Öffentlichkeit und Parlament schiebt der Bundesrat eilends einen Massnahmenbericht «zu einer wirksamen Herabsetzung der Ausländerzahl» nach. Dieser enthält auch das Eingeständnis, dass mit der bisherigen Politik «der Ausländerbestand nicht stabilisiert werden konnte». Es folgt die Spitzkehre in der Ausländerpolitik: Fortan setzt die Schweiz auf Restriktion und Kontingente. Es ist jene Phase, auf die sich heute im Abstimmungskampf paradoxerweise Befürworter wie Gegner der SVP-Initiative berufen, um ihre jeweilige Argumentation zu stützen.

Die Wirkung ist bescheiden

1964 verordnet der Bundesrat zunächst auf Betriebsebene den Abbau des ausländischen Personals um 5 Prozent – wirkungslos. Dem Volk verspricht er die Reduktion des Ausländeranteils an der Wohnbevölkerung um 5 Prozent bis Ende des Jahrzehnts. Das Gegenteil tritt ein: die Quote wächst um weitere 5 auf dann 17,2 Prozent.

Das verschafft den Zuwanderungsgegnern Auftrieb. Eine erste Überfremdungsinitiative wird 1968 noch zurückgezogen. Jene von James Schwarzenbachs Nationaler Aktion kommt 1970 aber an die Urne. Sie richtet sich gegen die Wirtschaft als Verursacherin des Zustroms und will den Ausländeranteil auf maximal 10 Prozent begrenzen. Der Bundesrat bekämpft das Begehren mit einer Globalplafonierung: Landesweit setzt er jährliche Höchstzahlen fest und teilt jedem Kanton ein Kontingent für neue Bewilligungen zu. Die Steuerungswirkung: bescheiden bis inexistent – Wirtschaft und Kantone bestehen auf hohen Kontingenten.

Rückgang in der Rezession

Dass die Ausländerquote bis 1980 erstmals auf 14,8 Prozent sinkt, ist vielmehr auf die Rezession nach dem Ölschock 1973/1974 zurückzuführen. Über 200'000 Arbeitsplätze werden damals abgebaut – die Schweiz exportiert de facto die Arbeitslosen. Die ausländische Bevölkerung nimmt bis 1978 um 220'000 Personen auf rund 900'000 ab. Doch mit der wirtschaftlichen Erholung in der 80-er Jahren kommen neue Gastarbeiter – jetzt aus Italien, Spanien, Portugal, der Türkei, Ex-Jugoslawien. Die Ausländerquote wächst bis 2000 auf 19,5 Prozent. Dass die Kontingentspolitik ihr angegebenes Ziel verfehlt, zeigt sich auch an der Zahl der Volksbegehren: Zwischen 1970 und 2000 kommen sieben Initiativen zur Abstimmung, die im Kern darauf abzielen, den Ausländerbestand zu begrenzen.

Die Wirtschaft hat das Sagen

Bundesrat und Verwaltung müssen sich immer neue Gründe einfallen lassen, weshalb die Kontingente nicht greifen. Ausnahmen, Umgehungs- und Umwandlungsmöglichkeiten torpedieren ihre Wirkung. Laut Studien sind bis zu zwei Drittel der hierzulande sesshaften Ausländer ursprünglich als Kurzaufenthalter oder deren Angehörige zugewandert. Ab 2002 werden die Kontingente mit der Personenfreizügigkeit für EU-Bürger schrittweise abgeschafft. Seither bestimmt die Wirtschaft ganz offiziell, wie viele Arbeitsmigranten kommen.

Dass die Unterstellung der Ausländerpolitik unter die Bedürfnisse der Wirtschaft in den letzten 70 Jahren eine zentrale Bedingung für Wachstum und Wohlstand war, wird heute auch von Befürwortern der SVP-Initiative nicht ernsthaft bestritten. Wirklich daran rütteln wollen die Initianten denn auch nicht, wenn im Initiativtext zu lesen ist: «Die jährlichen Höchstzahlen und Kontingente sind auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz auszurichten.»

Berner Zeitung

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