«In anderen Ländern wäre es längst zu Volksaufständen gekommen»

Im Abstimmungskampf zur SVP-Zuwanderungsinitiative dominieren Zahlenspiele um den bisherigen Nutzen der Personenfreizügigkeit. Experten wie die Ökonomen George Sheldon (Uni Basel) und Reiner Eichenberger (Uni Freiburg) sind sich uneins.

Lieferten sich eine harte Debatte über Nutzen und Schaden der Personenfreizügigkeit: Die Ökonomieprofessoeren George Sheldon (links) und Reiner Eichenberger.

Lieferten sich eine harte Debatte über Nutzen und Schaden der Personenfreizügigkeit: Die Ökonomieprofessoeren George Sheldon (links) und Reiner Eichenberger.

(Bild: Beat Mathys)

Peter Meier@bernpem

Herr Sheldon, sind Sie ein Trickser?

George Sheldon: Wie kommen Sie denn darauf?

So bezeichnet Sie Reiner Eichenberger in einer Kolumne. Der Befund Ihrer viel zitierten Studie für den Arbeitgeberverband, dass die Personenfreizügigkeit pro Kopf etwas gebracht habe, basiere auf Rechentricks.

Sheldon: Absolut nicht. Eine ökonometrisch geschätzte Produktionsfunktion ist kein Rechentrick.

Was meinten Sie also, Herr Eichenberger?

Reiner Eichenberger: Aus Sicht der Bürger zählt doch einzig, was die Zuwanderung pro Kopf bringt. Sheldons Ergebnis sagt aber nur: Wenn reiche oder besonders produktive Leute einwandern, dann steigt die durchschnittliche Produktivität. Logisch – aber das heisst nicht, dass die Schweizer, die schon da waren, dadurch mehr haben.

Sheldon: Man darf nicht einfach das Pro-Kopf-Einkommen der Schweizer Wohnbevölkerung vor und nach der Einführung der Personenfreizügigkeit 2002 vergleichen. Dann geht man nämlich von Laborverhältnissen aus und tut so, als wäre in der Welt nichts passiert. Dabei hatten wir etwa die Finanzkrise. Man muss also die Kausalzusammenhänge betrachten. Ich habe die Produktionsfunktion geschätzt und bin davon ausgegangen, dass sich die Produktionsfaktoren gegenseitig ergänzen.

Und was hat die Personenfreizügigkeit nun gebracht?

Sheldon: Bei den Steuern und den Sozialversicherungsbeiträgen ist der Saldo positiv. Zudem kommen Hochqualifizierte, für deren Ausbildung die Schweiz nichts bezahlt hat. Die Erträge daraus fallen aber hier an.

Eichenberger: Zuwanderung bringt dann etwas, wenn die bisherigen Einwohner durch die Zuwanderer produktiver werden. Ein Beispiel: der ausländische Professor, der hiesige Studenten ausbildet, die dadurch produktiver werden. Aber in den meisten Wirtschaftsbereichen funktioniert das nicht einfach so – zumindest hat es sich bislang nicht nachweisen lassen. Es gibt also keine Evidenz für die simple Gleichung, dass mehr Leute in einem Land die Bevölkerung produktiver oder reicher machen.

Zumal die gut Ausgebildeten und die Produktiven ja wieder gehen.

Sheldon: Aber das Wissen bleibt. In der Pharmaindustrie sind in der Forschung vierzig Prozent Ausländer. Man kann also nicht behaupten, die Schweizer haben nichts davon. Was ich bei Eichenberger vermisse: Er argumentiert faktenfrei. Hat er jemals untersucht, wer in die Schweiz gekommen ist und welche Auswirkungen das hatte? Nein!

Eichenberger: Das muss ich auch nicht. Aus der Literatur ist bekannt, dass Zuwanderung nur unter ganz speziellen Bedingungen etwas bringt. Und die sind in der Schweiz nicht erfüllt.

Die da wären?

Eichenberger: Eben, die positive Wirkung auf die Produktivität der Einheimischen, ohne dass dadurch zusätzliche Zuwanderung ausgelöst wird. Wenn aber heute ein ausländischer Manager die Arbeitnehmer hier produktiver einsetzt, dann steigt das Einkommen – auch das der Einheimischen. Damit wird aber zugleich das Gefälle zwischen der Schweiz und dem Umland grösser. Dadurch kommen noch mehr Leute, denn die Zuwanderung ist getrieben durch die Einkommensunterschiede: Es lohnt sich für EU-Bürger hierherzukommen. Das ist das Problem.

Sheldon: Die Behauptung, es werde hier immer attraktiver und deshalb kämen immer mehr, ist schlicht falsch. Fakt ist: Die Personenfreizügigkeit hat keine Auswirkungen auf die Zuwanderung. Das weist meine Studie statistisch nach. Die Zuwanderung hängt weitestgehend von Konjunktur und langfristigen Trends ab. Die Ausländer können ja auch nicht einfach kommen. Sie müssen gerufen werden, der Arbeitsmarkt muss sie brauchen. Dass dies auf die Schweiz zutrifft, sieht man nur schon daran, dass sich weder Lohn- noch Arbeitslosigkeitseffekte durch die Zuwanderung feststellen lassen.

Eichenberger: Offene Stellen gibt es immer. Selbst ohne Wachstum 400'000 pro Jahr in der Schweiz. Es ist total naiv, zu glauben, dass weniger Zuwanderer kommen, wenn es weniger Stellen gibt.

Ein anderes Ergebnis der Sheldon-Studie: Es wandern weniger aus.

Eichenberger: Eine unglaubliche Behauptung. Das kommt natürlich nur zustande, weil er Kraut und Rüben zusammenzählt: langfristige Immigration, kurzfristige Zu- und Abwanderung. Ich bin ja froh, dass er nicht noch die Touristen dazuzählt.

Sheldon: Seien Sie nicht lächerlich! Wenn wir jedes Jahr einen Ausländerbestand von einer Million haben, dann macht es keinen Unterschied, ob das immer dieselben Leute sind oder ob einige von ihnen durch andere ersetzt werden. Entscheidend ist die Million, die hier ist.

Eichenberger: Ihre Studie schaut eben bei der Abwanderungsbehauptung nicht auf den Ausländerbestand, sondern auf die grenzüberschreitenden Bewegungen. Die Politik der Schweiz hat aber dazu geführt, dass die Leute heute länger bleiben können als früher. Damit wandern die Leute heute weniger aus respektive hin und her.

Sheldon: Falsch! Ich habe die Zu- und die Abwanderung getrennt betrachtet und dann bilanziert. Das Problem ist nicht die Einwanderung. Der Ausländerbestand in der Schweiz wächst, weil die Rückwanderung abnimmt. Die SVP-Initiative hat daher das falsche Ziel im Visier.

Eichenberger: Das stimmt einfach nicht! Das Bundesamt für Migration führt Daten zu Ein- und Auswanderung. Danach hat die Zuwanderung jener zugenommen, die mehr als ein Jahr hier sind. Auch die Abwanderung ist leicht gestiegen. Wohlverstanden: Ich schätze Sheldons Arbeiten sehr. Aber mit der Behauptung, die Abwanderung habe abgenommen, überzieht er weit. Dahinter steht natürlich der Arbeitgeberverband als Auftraggeber

Sheldon: Dass das ein gekauftes Gutachten sein soll, weise ich entschieden zurück! Die Studie habe ich bereits 2009 gemacht und dann aktualisiert.

Eichenberger: Ach kommen Sie! Interessengruppen benutzen Ökonomen gerne als moderne Pistoleros.

Zumindest in einem Punkt stimmen Sie Herrn Sheldon zu: Es gibt Wanderungsgewinne. Nur fordern Sie, diese für die Schweizer abzuschöpfen.

Eichenberger: Ja, das ist die Herausforderung. Heute profitieren vor allem die Zuwanderer von den Wanderungsgewinnen. Der Zuwanderungsdruck spiegelt sich dann in den gestiegenen Landpreisen. Das heisst: Schweizer werden nicht pro Kopf reicher, sondern via höhere Landwerte. Nur wenn jeder Schweizer mehr Land hätte, als er selbst braucht, würde jeder reicher. Das Land ist aber ungleich verteilt.

Sheldon: Wenn die Schweiz nicht profitiert, weshalb ist die Schweizer Industrie dann so an der Personenfreizügigkeit interessiert? Offenbar machen die Schweizer Firmen grosse Gewinne.

Eichenberger: Kurzfristig macht die Personenfreizügigkeit die Arbeit für die Manager einfacher. Aber das heisst noch nicht, dass es volkswirtschaftlich gut ist.

Sheldon: Sie wissen nicht, ob es gut oder schlecht ist.

Eichenberger: Der entscheidende Punkt ist doch: Bei Infrastruktur und Boden ist die Zuwanderung nicht neutral. So gibt es in Zürich den «historischen Parkplatzkompromiss», es soll ewig bei der heutigen Anzahl Parkplätze bleiben. Bei einem Prozent Bevölkerungswachstum jährlich und damit auch einem Prozent Verkehrswachstum hat Zürich spätestens in fünf Jahren ein echtes Problem: Dann gibt es weniger Parkplätze pro Kopf und Verkehrsteilnehmer. Das sind selbst gemachte Restriktionen mit enormen Folgekosten.

Sheldon: Würde die Schweizer Bevölkerung allein durch eine höhere Geburtenziffer wachsen, würden Sie für die Einkindfamilie plädieren und sagen: Wir haben gesehen, dass Bevölkerungswachstum grundsätzlich schlecht ist.

Eichenberger: Sie sollten meine wichtigsten Beiträge lesen. Die Vorstellung, dass unsere Kinder die AHV sichern, ist genauso naiv wie der Glaube, dass dies mit Zuwanderern möglich ist. Weil die Ausbildung so teuer ist, kostet ein durchschnittliches Kind in der Schweiz mehr, als es finanziellen Nutzen bringt. Einfach mehr Menschen sind nichts Gutes.

Sheldon: Welches ist denn Ihrer Meinung nach die optimale Bevölkerungsgrösse?

Eichenberger: Für die Schweiz gibt es wohl eine optimale Grösse. Die ist kleiner als heute, eben weil wir die knappen Faktoren Land und Umwelt haben.

Die Initianten sagen, dass die Personenfreizügigkeit durch die flankierenden Massnahmen dem Arbeitsmarkt schadet.

Sheldon: Man weiss nicht, ob die flankierenden Massnahmen richtig greifen, und damit auch nicht, wie einschränkend sie wirken. Klar ist aber, dass sie nötig waren und sind, weil die Personenfreizügigkeit ohne flankierende Massnahmen in der Bevölkerung nicht die nötige Akzeptanz gefunden hätte.

Eichenberger: Die flankierenden Massnahmen sind natürlich eine politische Beruhigungspille. Konsequent durchgesetzt, werden sie aber zur üblen Giftpille. Nehmen wir den Wohnungsmarkt: Wenn Sozialwohnungen gebaut werden, dann werden diese auch stark durch Zuwanderer besetzt. Damit wird das Wohnen in der Schweiz für Schlechtverdiener noch attraktiver, und noch mehr Zuwanderer kommen.

Wo müsste man ansetzen, um die Probleme zu lösen?

Sheldon: Die Wirtschaft bestimmt heute, wie viele kommen. Die Erträge der Zuwanderung fallen damit bei den Firmen an, ohne dass sie sich an den zusätzlichen Kosten – etwa Integration, Bildung, Arbeitslosigkeit – beteiligen. Das zahlt die Allgemeinheit. Weil also die Akteure nicht die vollen Kosten zahlen, werden sie mehr Zuwanderer nachfragen, als gesellschaftlich optimal wäre. Wenn man diese Kosten nun internalisiert, also dafür sorgt, dass sich die Wirtschaft daran beteiligt, dann würden die Firmen wohl von sich aus weniger Arbeitskräfte im Ausland rekrutieren.

Wie könnte das gehen?

Sheldon: Etwa mit risikoabhängigen Prämien bei der Arbeitslosenversicherung. Weil man eben feststellt, dass instabile Beschäftigungsverhältnisse viele Leistungen auslösen. Die USA machen das so, aber auch etwa Schweden.

Es gibt aber Branchen wie das Gastgewerbe, die sich zusätzliche Kosten nicht leisten können.

Sheldon: Zahlen aber alle gleich hohe Prämien, dann werden Firmen mit instabilen Beschäftigungsverhältnissen durch die anderen quersubventioniert. Und weil diese Firmen die Kosten auf die Allgemeinheit überwälzen können, besteht kein Anreiz, stabilere Beschäftigungsverhältnisse zu schaffen. Diese Quersubvention ist im Bau- und im Gastgewerbe am stärksten. Dorthin fliessen jährlich etwa zwei Milliarden Franken.

Eichenberger: Jetzt müssen wir aufpassen. Bei der Internalisierung der Kosten sind wir uns völlig einig. Die Frage ist indes, welches die effektiven Zuwanderungskosten sind, die von der Gesellschaft getragen werden müssen. Bei seinem Vorschlag fürchte ich, dass die Bauindustrie dann sagen würde, dass jeder neue Angestellte kein Arbeitsloser mehr sei – und sich am Ende fürs Einstellen von Leuten subventionieren lässt.

Sheldon: Das kann ich mir nicht vorstellen.

Eichenberger: Das sagt mir meine ökonomische Intuition. Ausserdem wäre es diskriminierend, wenn man nur für Ausländer höhere Prämien zahlen müsste.

Was schlagen Sie also vor?

Eichenberger: Was in der Schweiz erschaffen wurde, wird nicht mehr einfach mit allen Zuwanderern geteilt. Im Vergleich zu anderen europäischen Ländern hat die Schweiz grosse Vermögenswerte – etwa die Post, die Swisscom oder staatlichen Bodenbesitz. Diese Werte würde ich unter jenen verteilen, die schon hier sind.

Wie?

Eichenberger: Mit Genossenschaften – und jeder Schweizer erhält Anteilscheine und Dividende. Zuwanderer können da zwar mitmachen, aber sie wären erst nach zehn Jahren volle Genossen mit voller Dividende. So könnten wir noch weiter gehen und sagen: Wir öffnen uns nicht nur für die EU, sondern für die ganze Welt.

Also das Gegenteil der Initiative – globale Personenfreizügigkeit?

Eichenberger: Es ist ein dritter, besserer Weg zwischen Initiative mit bürokratischen, ineffizienten Grenzschutzmassnahmen und Freizügigkeit, die über unsinnige flankierende Massnahmen läuft. Mein Vorschlag ist ein Marktmodell, in dem wir möglichst grosse Gewinne für die Welt und für Europa produzieren, aber einen Teil davon für die Schweiz reservieren.

Sheldon: Sie erwecken den Eindruck, dass nur die Zuwanderer von der Personenfreizügigkeit profitieren. Wäre dem wirklich so, wäre die Wirtschaft doch nicht so daran interessiert.

Eichenberger: Manager denken kurzfristig, und sie denken an Profite. Die Bürger haben einen längeren Zeithorizont.

Sheldon: Gewinne sind nun mal Gewinne. Werden sie fortlaufend generiert, floriert die Schweiz.

Herr Sheldon ist gegen die Initiative. Wie stehts mit Ihnen, Herr Eichenberger?

Eichenberger: Die SVP hat sie offen formuliert, die Ausgestaltung würde bei einer Annahme dem Bundesparlament obliegen. Die Frage ist doch: Wie gehen wir mit der Personenwanderung um? Es werden zunehmend Leute aus Afrika nach Europa kommen. Da müssen wir uns vorbereiten, da dürfen wir nicht naiv sein. Diese Diskussion müssen wir jetzt führen. Die Annahme der Initiative würde es wohl ermöglichen, neue Wege einzuschlagen.

Bedeutet eine Annahme der Initiative das Ende des bilateralen Weges?

Eichenberger: Economiesuisse und der Bundesrat haben diese Drohkulisse aufgebaut, weil es für Wirtschaft und Politik einfacher ist, so weiterzumachen wie bisher. Die entscheidende Frage ist, wie hoch man den Wert der bilateralen Verträge einschätzt.

Sheldon: Anfänglich war der Bundesrat ja gegen die Personenfreizügigkeit. Er ging aber davon aus, dass der Nutzen aus den anderen sechs Verträgen der Bilateralen so gross ist, dass die Schweiz die Kröte Personenfreizügigkeit schlucken kann. Meine ökonomische Intuition sagt mir heute: Das ist der Fall.

Eichenberger: Nur leider hat sich der Bundesrat rückblickend bei der Zuwanderung genauso getäuscht wie beim Nutzen der anderen bilateralen Verträge. Denn damals hat er etwa an den Flugverkehr und die damalige Swissair gedacht. Die gibts nicht mehr. Heute lässt sich das meiste über ausländische Tochterfirmen und Allianzen regeln. Der Nutzen der bilateralen Verträge wird überschätzt.

Sheldon: Selbst wenn der Bundesrat nachverhandeln könnte, wäre es naiv, zu glauben, dass er bessere Verträge aushandeln könnte. Ich bin auch dafür, dass man die Zuwanderung kontrolliert. Aber sie über Quoten beeinflussen zu wollen, bringt nichts, das beweist die Vergangenheit.

Lässt sich die Initiative überhaupt umsetzen?

Sheldon: Nein. Das wäre ein Rückschritt. Es gäbe Probleme, nur schon bei der Kontingentsverteilung. Auch etwa den Familiennachzug müsste man kontingentieren, und das verstösst gegen die Menschenrechte.

Eichenberger: Wir müssen Brüssel signalisieren, dass wir Probleme haben. Wenn wir das nicht tun, dann haben wir es später umso schwerer. In der EU gibt es viele Akteure, die grösstes Verständnis für die Probleme der Schweiz haben. Die sehen, dass die Schweiz ein Bevölkerungswachstum hat, das in anderen Ländern wie Deutschland und England längst zu Volksaufständen geführt hätte.

Berner Zeitung

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