Die Asylprobleme sind nur verschoben – nicht behoben

Als Mario Gattiker das Migrationsamt (BFM) Anfang 2012 übernahm, galt es als Pannenbehörde und stand unter Dauerbeschuss. Heute ist die Kritik weitgehend verstummt.

Er hat sein Bundesamt für Migration innerhalb nur eines Jahres aus den Negativschlagzeilen geholt: Direktor Mario Gattiker.

Er hat sein Bundesamt für Migration innerhalb nur eines Jahres aus den Negativschlagzeilen geholt: Direktor Mario Gattiker. Bild: Keystone

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Mario Gattiker muss Anfang 2012 vieles fürchten – bloss keine Neider: «Das ist der undankbarste Job der Schweiz», bekommt der 55-Jährige von allen Seiten zu hören, als er im Januar definitiv den Chefsessel im Bundesamt für Migration (BFM) besteigt. Die Liste der Probleme war damals meterlang: Sie reichte von ineffizientem Amtsbetrieb und demotivierten Mitarbeitern über renitente Asylbewerber, überlange Verfahren und chancenlose Balkan-Gesuche bis hin zu harzendem Vollzug und fehlenden Asylunterkünften.

Das BFM stand politisch unter Dauerbeschuss, kam nicht aus den Negativschlagzeilen heraus, war als Pannenamt verschrien – handlungsunfähig und fehleranfällig. Im Asylwesen regierten Chaos und Tristesse. Doch Gattiker focht das nicht an. Unbeirrt kündigte der BFM-Direktor damals an, er wolle aus dem Prügelknaben der Asylpolitik «wieder ein respektiertes Fachamt machen».

Gattikers Sofortmassnahmen

Heute sagt Gattiker in Interviews: «Wir haben viel erreicht.» Tatsächlich: Trotz anhaltend grosser Probleme hat sich die Wahrnehmung des BFM völlig verändert. Politik, Kantone und Gemeinden, die noch vor einem Jahr auf das BFM eingedroschen haben, stützen heute dessen Kurs. Sogar die Hilfsorganisationen ziehen – bei allen Detaildifferenzen – am selben Strick. Die Kritik von aussen ist fast völlig verstummt, die Führungsrolle des Migrationsamts beim laufenden Umbau des Asylwesens ist unbestritten. Wie haben Gattiker und seine Leute diesen erstaunlichen Wandel geschafft?

Unter grossem Zeitdruck – 2012 stehen wichtige Entscheide in der Asylgesetzrevision an – setzt Gattiker mit Sofortmassnahmen dort an, wo die Kritik am lautesten ist und rasch eine sichtbare Wirkung erzielt werden kann: bei der Effizienz, beim Missbrauch und bei der Aussendarstellung des Amtes.

Produktivität: Justizministerin Simonetta Sommaruga verfügt im Februar 2012 den Rückbau der gescheiterten BFM-Reorganisation ihrer Vorgängerin Eveline Widmer-Schlumpf (siehe Box). Um derweil den laufenden Betrieb zu optimieren, schafft Gattiker flexible Übergangsstrukturen und verteilt die Arbeitslast neu. Sein grosser interner Rückhalt erleichtert die diffizile Aufgabe. Auf Führungsebene werden die Gefolgsleute des geschassten Gattiker-Vorgängers Alard du Bois-Reymond entfernt. Die neue Crew, sagt Gattiker auf Anfrage, «setzt seither klare Prioritäten und verfolgt konsequent eine für die Mitarbeitenden nachvollziehbare Linie». Der Effekt der Organisationsmassnahmen: Intern herrsche wieder Ruhe, sagen BFM-Mitarbeitende. Auch die Produktivität steigt – die Asylbeamten erledigen 22 Prozent mehr Anträge als 2011. Zugleich steigt aber auch die Gesuchszahl um 21 Prozent auf die Rekordmarke von 28 631.

Priorisierung: Das BFM ändert seine Behandlungspraxis. Die neue Strategie zielt auf Missbrauchsbekämpfung und priorisiert rasche Entscheide bei offensichtlich unbegründeten Gesuchen – etwa aus Tunesien, Nigeria oder den Balkanstaaten. Der Asylpendlerei wird ein Riegel geschoben, indem das BFM Mehr- fachgesuche jener Asylbewerber nicht mehr behandelt, die zwischen Dublin-Staaten hin und her reisen. Eine andere Sofortmassnahme betrifft die Masse der Roma, die ohne Aussicht auf Asyl aus Serbien, Mazedonien und Bosnien-Herzegowina kommen. Ihnen streicht das BFM alle finanziellen Leistungen und entscheidet ihre Fälle im Schnellverfahren innert 48 Stunden.

Die sofort sichtbare Wirkung dieser Praxisänderungen bringt dem BFM viel Lob ein. Politisch punktet das Amt damit gleich mehrfach: Die Verfahrensdauer wird nicht nur in Missbrauchsfällen kürzer, sondern sinkt auch insgesamt leicht. Der Durchschnittswert für alle Verfahren liegt 2012 bei 163 Tagen (2011: 179 Tage). So können mehr Fälle erledigt sowie Unterkünfte kurzfristig entlastet werden. Ein Drittel weniger Bewerber erhält Asyl. Die Anerkennungsquote sinkt damit von 21 auf 11,7 Prozent, während die behördlich kontrollierten Ausreisen um 45 Prozent zunehmen. Der externe Wahrnehmungseffekt: Die Ohnmachtsstarre, in der viele die Asylpolitik zuvor sehen, ist plötzlich durchbrochen: «Die innovativen Massnahmen», bilanziert Gattiker heute denn auch, «haben sich als wirkungsvoll erwiesen und so intern wie extern das Vertrauen in das BFM gestärkt.»

Kommunikation:Dahinter steht auch eine neue Kommunikationsstrategie. Deren Ziel: Das BFM als handlungs- und führungsfähiges Fachamt positionieren. Dazu wird 2012 nicht nur der Ausstoss an Medienmitteilungen um fast ein Viertel gegenüber 2011 erhöht. Das BFM setzt vor allem auch inhaltlich neue Akzente. Beispiel Asylstatistiken: Um die Negativwirkung der praktisch stetig wachsenden Gesuchszahlen zu kompensieren, stellt ihnen das BFM seit 2012 nun prominent die steigenden Ausreisen, Rückführungen und Fallerledigungen entgegen – und preist mantramässig den Erfolg von 48-Stunden-Verfahren und neuer Dublin-Praxis an.

Dialog: Das BFM intensiviert und pflegt gezielt den Dialog mit externen Partnern. Dabei spielt Gattiker eine Schlüsselrolle. Bereits seine Ernennung zum Amtsdirektor öffnet zuvor zugeschlagene Türen – besonders in den Kantonen. Der anerkannte Fachmann startet mit breiter Akzeptanz und grossem Vertrauensvorschuss. Anders als sein Vorgänger ist Gattiker kein Quereinsteiger – und harmoniert bestens mit seiner Chefin Sommaruga. Er kennt den Migrationsbereich aus dem Effeff, nutzt seinen guten Draht zu Kantonen, Gemeinden, NGOs und ausländischen Behörden. Der Amtsdirektor geht raus, stellt sich der Kritik, erklärt, ohne übermässig zu beschönigen, markiert Konsequenz und Entschlossenheit. Wegen seiner verstärkten externen Präsenz schafft Gattiker im BFM eigens eine Stellvertretung, die ihm den Rücken dafür freihält.

Nur kurzfristige Wirkung

Das alles verfehlt die erhoffte Wirkung nicht. «Die positiven Feedbacks wichtiger Partner sowie die Tatsache, dass die externe Kritik weitgehend verstummt ist», belegen für Gattiker, «dass das BFM nun auf gutem Weg ist». Politisch mag das stimmen. Der erzielte breite Konsens zum Holländer-Modell à la Suisse bestätigt das jedenfalls. Seit die umstrittensten Brocken der Asylgesetzrevision durchs Parlament sind, hat auch der Druck nachgelassen. Doch das kann sich rasch wieder ändern. Denn Fakt ist: Die Asylprobleme wurden im letzten Jahr nur kurzfristig verschoben, nicht behoben. Die gewollte Wahrnehmungsänderung des BFM hat ihren Preis:

Pendenzen: So haben die neue Behandlungsstrategie und die anhaltend hohen Gesuchszahlen den Pendenzenberg 2012 um satte 39 Prozent wachsen lassen. Gut 45 000 Personen sind heute im Asylprozess. Fast 20 000 Gesuche sind erstinstanzlich hängig sowie 15 000 Auslandgesuche und 10 000 Anhörungen. Die kurzfristigen Effekte der Priorisierungsstrategie werden verpuffen, die Verfahrensdauer in die Höhe schnellen, sobald das BFM die Fälle abarbeitet, die es auf Eis gelegt hat. Daran ist vorderhand aber nicht zu denken. Denn der Zustrom hält unvermindert an.

Integration: Die Priorisierung der aussichtslosen Gesuche soll die Kanäle für die echten Flüchtlingen entstopfen. De facto werden aber viele auf die lange Bank geschoben – Eintritt in den Arbeitsmarkt und Integration verzögern sich.

Kosten: Die ohnehin enormen Asylkosten werden so weiter in die Höhe getrieben: 2012 gibt der Bund allein für Sozial- und Nothilfe 78 Millionen mehr aus als ursprünglich budgetiert. Die effektiven Gesamtkosten beim BFM belaufen sich 2012 auf rund 1,2 Milliarden Franken. Bis 2014 rechnet der Bund sogar mit über 1,4 Milliarden. Das hat auch mit dem Personalaufbau zu tun: Für 2013 sind laut BFM 854 Stellen im Amt erforderlich – das ist ein Fünftel mehr als noch 2011.

Verstellter Blick

Gross zu kümmern scheint das verzerrte Bild derzeit kaum jemanden. Zumal Mario Gattiker jüngst erneut einen positiven Überraschungscoup landete: Das BFM hat in Zürich einen Standort für das geplante Testzentrum gefunden. Das nährt die neue Zuversicht, die sich bei den Akteuren des Asylwesens mit Blick auf den geplanten Systemwechsel neuerdings breitgemacht hat. Die Probleme der Gegenwart treten da augenscheinlich in den Hintergrund: Die Lage bei den Unterkünften ist nach wie vor prekär. Nebst den 1400 Plätzen in den Empfangszentren verfügt der Bund aktuell nur über 486 Plätze in Notunterkünften.

Das VBS kann die ursprünglich bis Ende 2013 vorgesehenen 4000 neuen Plätze nicht beschaffen. Woher die für das Holländer-Modell benötigten 6000 Plätze kommen sollen, ist völlig unklar. Auch der Vollzug harzt weiter – trotz vermehrter Migrationsabkommen. So mussten etwa 2012 allein fast 6000 Ausschaffungsflüge annulliert werden. Es fehlt weiterhin an Haftplätzen. Ende 2011 gab es schweizweit 381. Zum Vergleich: 2012 ordneten die Behörden für 5739 abgewiesene Asylbewerber Ausschaffungshaft an. Es fehlen heute 500 bis 700 Haftplätze. Die sollen zwar geschaffen werden – wo und wie viel Geld der Bund dafür hinblättern muss, ist freilich offen. Auch nach dem Turnaround im BFM gehen dem obersten Migrationsbeamten Gattiker die undankbaren Aufgaben also nicht aus. Peter Meier (Berner Zeitung)

Erstellt: 27.02.2013, 10:18 Uhr

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Der Pendenzenberg wächst (Bild: Grafik DB / Quelle: Bundesamt für Migration)

Reorganisation des Bundesamtes

Der Rückbau soll im Herbst abgeschlossen sein
Die externe Untersuchung des Experten Hans A.Wüthrich zeigte das ganze Desaster: Statt die erwünschte Effizienzsteigerung bewirkte die Reorganisation des Bundesamts für Migration (BFM) unter Eveline Widmer-Schlumpf das komplette Gegenteil – sie schwächte das Amt, lähmte die Mitarbeitenden, senkte die Produktivität um 20 Prozent. Justizministerin Simonetta Sommaruga verfügt daraufhin im Februar 2012, die Reformen mittel-
fristig wieder rückgängig zu machen.

Eng begleitet wird der Prozess seither von der nationalrätlichen Geschäftsprüfungskommission (GPK).
Als Sofortmassnahme kippt BFM-Chef Mario Gattiker im Problembereich Asyl das Konzept der «Fallverantwortung von A bis Z» und flexibilisert die Abläufe. Parallel dazu wird die Organisationsstrutktur nach den Empfehlungen von Wüthrich revidiert.

Wichtigste Neuerungen:Zur eigenen Entlastung stellt Gattiker Barbara Büschi als stellvertretende Direktorin ohne eigenen Geschäftsbereich ein. Die 52-Jährige arbeitete zuvor elf Jahre in Führungsfunktionen bei Caritas und kümmert sich nun im BFM schwergewichtig um Management- und Organisationsfragen. Der 61-jährige BFM-Vizedirektor Kurt Rohner übernimmt den Direktionsbereich «Zuwanderung und Integration», der sonst unverändert bleibt.

Den umgewandelten Direktionsbereich «Internationale Zusammenarbeit» (vormals «Migrationspolitik») leitet der neue Vizedirektor Urs von Arb. Der 52-Jährige wird künftig auch für die neue Abteilung «Rückkehr» verantwortlich sein, die vom bisherigen Problemdirektionsbereich «Asyl und Rückkehr» ausgegliedert wird. Die spezialiserte Abteilung ist für die Rückkehr abgewiesener Asylsuchender und anderer Ausländer zuständig, unterstützt die Kantone bei der Beschaffung von Reisepapieren und ist für die Abwicklung der Ausreisen an den Flughäfen verantwortlich. Vorgesehen sind dafür 60 bis 70 Mitarbeitende. Die Leitungsstelle ist unlängst ausgeschrieben worden.

Gleichzeitig sucht das BFM auch einen neuen Chef für den verkleinerten Direktionsbereich «Asyl», den derzeit der 60-jährige Vizedirektor Pius Betschart interimistisch leitet, vormals Chef der Sektion Strategie, Analyse und Forschung.

Die gesamte Restrukturierung soll gemäss BFM bis im Herbst abgeschlossen sein. Im Frühling muss Sommaruga der GPK detailliert Auskunft geben über die getroffenen Massnahmen, den Stand der Arbeiten und den Zustand des Amtes. (pem)

Was 2013 in der Asylpolitik ansteht

In der Schweizer Asylpolitik ist 2013 ein weiteres Schicksalsjahr. In den nächsten Wochen und Monaten stehen etwa eine Reihe richtungweisender Entscheidungen zur laufenden Neuorganisation der Asylverfahren an. So endet am 19.März die Anhörung zur vorgesehenen Umsetzung der dringlichen Massnahmen. Dazu gehört auch eine Verordnung für die Testphase für die geplanten neuen Verfahrensabläufe. Lehnt das Volk das Referendum am 9.Juni ab, werden die Neuerungen umgehend realisiert. Starten soll der Testbetrieb spätestens Anfang 2014.

Zuvor will das Justizdepartement bis im April einen Gesetzesentwurf für die vorgesehenen Verfahrensänderungen nach holländischem Vorbild in die Vernehmlassung schicken. Die bundesrätliche Botschaft ist dann für Ende 2013 vorgesehen. Diese Vorlage stellt zugleich den Abschluss der dreigeteilten Asylgesetzrevision dar.

Zusätzlich steht 2013 die heftig umstrittene Umsetzung der SVP-Ausschaffungsinitiative an. Hier plant der Bundesrat, bis im Sommer seine Botschaft für ein Ausführungsgesetz vorzulegen.(pem)

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