Anderswo ist der Gesetzesdschungel dichter

In der Schweiz steigt die Zahl der Gesetze jährlich an. Zwar gehört der Kanton Bern bei den Regelerlassen nicht zu den Spitzenreitern, dennoch will er nun eine Regulierungsbremse einführen.

Die Regulierungsdichte schwankt enorm: Zürich gehört zu den Spitzenreitern, Bern ist im Mittelfeld, die Innerschweizer Kantone sind zurückhaltend.

Die Regulierungsdichte schwankt enorm: Zürich gehört zu den Spitzenreitern, Bern ist im Mittelfeld, die Innerschweizer Kantone sind zurückhaltend.

(Bild: Grafik: Berner Zeitung)

Das Anliegen ist populär, weshalb der Vorstoss doch relativ deutlich überwiesen wurde. Mit 78 zu 66 Stimmen hiess das Kantonsparlament letzte Woche ein Postulat der beiden Thuner SVP-Grossräte Raphael Lanz und Ueli Jost gut, die eine «Regulierungsbremse» einführen wollen. Die «stetig zunehmende Bürokratie» sei der Wirtschaft und insbesondere den KMU ein Dorn im Auge, begründen die beiden Oberländer Kantonspolitiker ihren Vorstoss, «auch objektive Regulierungsindikationen belegen die zunehmende Regulierungsdichte».

Die Regierung hatte sich vergeblich gegen das Anliegen gewehrt unter anderem mit dem Hinweis, «eine Regulierungsbremse liesse sich (...) nur durch eine komplizierte (neue) Regulierung bewerkstelligen» – was letztlich wieder zu einer Zunahme von Regulierungen führe.Das politische Signal ist gesetzt, eine erneute Debatte über die anhaltende Gesetzesflut lanciert.

Tatsächlich hält der regulatorische Aktivismus ungebremst an – sowohl auf Bundes – wie auf Kantonsebene. Ein Indiz dafür ist die amtliche Sammlung rechtlicher Erlasse. Von Jahresbeginn bis Mitte November ist dieses Kompendium gesetzgeberischer Ergüsse erneut um 4484 Seiten (Stand 17. November) angewachsen. Das ist im Vergleich zum gleichen Zeitabschnitt im Vorjahr (3772 Seiten) eine klare Steigerung, die bis Ende Jahr kaum abflauen dürfte.

Aber auch die Kantone und letztlich die Kommunen leisten ihren Beitrag zu einem durchregulierten Leben. Zu den 4928 Bundeserlassen hinzu kommen aktuell nicht weniger als 16 619 kantonale Vorschriften. Erhoben werden diese Zahlen seit 2013 von LexFind, der Datenbank der Schweizerischen Staatsschreiberkonferenz.

Kantonale Unterschiede

Auffallend dabei: die enormen Unterschiede von Kanton zu Kanton. Das belegt eine neue Studie*, welche im Auftrag des Kantons Graubündens die Quantität und die Qualität der kantonalen Gesetzgebung insgesamt und im interkantonalen Vergleich untersuchte. Mit einem Bestand von aktuell 618 Erlassen liegt der Kanton Bern im helvetischen Mittelfeld. Appenzell Ausserrhoden kommt mit der Hälfte (331) aus, der Nachbarkanton St.Gallen hat sich 932 Erlasse verordnet. Neuenburg hält den Schweizer Rekord mit 1118 Vorschriften.

Die riesigen Differenzen erstaunen, geht es doch in allen Kantonen um die gleiche obrigkeitliche Verpflichtung – darum das Zusammenleben der Bevölkerung zu regeln. Eine plausible Erklärung für die Unterschiede gibt es nicht. «Die Kantone erfüllen ja im Wesentlichen alle die gleichen Aufgaben», so Felix Uhlmann, der als Leiter des Zentrums für Rechtsetzungslehre an der Uni Zürich massgeblich an der Studie mitgewirkt hat.

Berns Staatsschreiber Christoph Auer verweist auf die von Kanton zu Kanton unterschiedlich ausgeprägte Gemeindeautonomie: «Da muss ein Kanton weniger legiferieren.» Zudem bestehe auch in einem grossen, heterogenen Kanton ein vergleichsweise grösserer Regulierungsbedarf als in einem kleinen, ländlichen Kanton wie Appenzell oder Uri.

Die interdisziplinäre Studie hat nicht nur die Anzahl der kantonalen Erlasse und deren Umfang untersucht, sondern erstmals auch den gesetzgeberischen Aktivismus. Dabei wurden in aufwendigen Recherchen sämtliche neuen, geänderten und aufgehobenen Erlasse seit 1910 erfasst, wie sie zunächst in den chronologischen Gesetzessammlungen und Amtsblättern und ab 2006 in elektronischer Form festgehalten wurden.

Auffallend auch hier: die grossen kantonalen Unterschiede und ein überdurchschnittliche Reformeifer in der Westschweiz und im Tessin. Detaillierte Vergleiche sind in der Periode von 2004 bis 2013 möglich. Der Kanton Bern belegt auch hier mit 116 jährlich geänderten Erlassen einen Rang im Mittelfeld zwischen Luzern (112) und St.Gallen (121).

Die Ausserrhoder begnügten sich jeweils mit durchschnittlich 32 Änderungen pro Jahr, während Genf mit jährlich 312 Erlassänderungen einen klar überdurchschnittlichen Aktivismus beweist. «Wer früher viel reguliert hat, tut es auch heute», halten die Autoren der Studie als mögliche Erklärung fest.

Vorgaben des Bundes

Die vom Grossen Rat nun angedachte «Gesetzesbremse» könnte den bernischen Aktivismus tatsächlich etwas eindämmen, stilllegen kann sie ihn nicht. «Auch weniger Staat kann zu mehr Regulierungen führen», sagt Staatsschreiber Auer und verweist auf den zunehmenden Trend zur Auslagerung staatlicher Aufgaben.

Eine beachtliche Zahl der kantonalen Erlasse seien Umsetzungen von Bundesvorgaben, ergänzt Irène Diethelm, Leiterin Rechtsdienst auf der Berner Staatskanzlei. So hat beispielsweise ab 2007 der Ersatz der kantonalen Zivil- und Strafprozessordnung nachweislich zu einem Reformschub geführt. Tatsächlich sind Anpassungen des kantonalen Rechts häufig auf neue Bundesvorgaben zurück zu führen.

Unter den jüngsten Änderungen bernischer Erlasse finden sich etliche, die vom Bund initiiert wurden: etwa die Einführungsverordnung vom 29. September zum Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur AHV, jene vom 14. August zur eidgenössischen Störfallverordnung oder zwei Tage zuvor die Verordnung zum Ausländer- und Asylgesetz. Allerdings bleibt den Kantonen sehr wohl ein gewisser Spielraum. Canisius Braun jedenfalls, der Leiter der Staatskanzlei St.Gallen, weiss um den Ruf seines Kantons als «Musterknabe bei der Umsetzung von Bundesrecht».

Impulse aus dem Parlament

Die im gesamtschweizerischen Vergleich grosse Anzahl kantonaler Erlasse und die häufigen ­Änderungen hätten im St.Galler Kantonsparlament denn auch schon verschiedentlich zu ­Vorstössen geführt, erzählt Braun, allerdings ohne dass in seiner Amtszeit je ein Gesetz ­ersatzlos gestrichen worden ­wäre.

Auch Irène Diethelm vermutet, dass eine beträchliche Anzahl Erlasse auf Impulse aus dem Parlament zurückzuführen sei. Im genauer untersuchten Kanton Graubünden gehen rund 35 Prozent der Erlassänderungen auf die Legislative und etwa 60 Prozent auf die Anstösse der Exekutive zurück. Zudem hat sich die Zahl der Erlasse in Kantonen wie Graubünden, wo 1998 im Rahmen eines Entschlackungsprogrammes nicht weniger als 68 Regierungsverordnungen aufgehoben wurden, inzwischen wieder knapp unter dem Schweizer Durchschnitt eingependelt.

Die anhaltende Flut neuer Gesetze und Vorschriften begründet Staatsschreiber Auer nicht zuletzt mit der gesellschaftlichen und technischen Entwicklung. Als Beispiel dafür erwähnt er die Digitalisierung, welche neue Regeln im Datenschutz nach sich ziehe. Vor der geforderten «Regulierungsbremse» würde Auer deshalb gezielt abklären, welche Erlasse für ein Unternehmen besonders belastend seien: «Vorläufig halte ich nicht viel von solchen Automatismen.» *Qualitätsmessung der Rechtsetzung im Kanton Graubünden, ­Luzern/Freiburg/Zürich, Juni 2015.

Berner Zeitung

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