Wo die Geldflüsse entspringen

Geldfragen spart die Schweizer Geschichte gern aus. Nun hat der Berner Historiker Jan Fivaz erforscht, wie der Subventionsstaat ab 1848 wuchs. Und wie die immer kostspieligeren Ansprüche an den Staat heute kaum rückgängig gemacht werden können.

Wenn Beatrix Mesmer neue Lokal- oder Kantonsgeschichten zur Hand nimmt, schaut sie nach, ob darin vom Geld die Rede ist. Die emeritierte Professorin für Schweizer Geschichte an der Universität Bern wundert sich dann öfter, dass finanzielle Fragen ausgespart sind. Was sie vermisst, ist die Kostenwahrheit der Geschichte. Geldstrom fliesst aufwärts Die Infrastruktur eines Bergkantons wie Graubünden, erklärt sie, hätte man ohne Bundesgelder gar nicht aufbauen können. Dem «Handbuch der Bündner Geschichte» wurde später immerhin ein Abschnitt angefügt, der beleuchtet, woher das Geld für die kühnen Viadukte der Rhätischen Bahn stammt – und der illustriert, was Mesmer meint: Anfang der 1960er-Jahre waren je 13 Prozent der Bündner Einnahmen Bundessubventionen und Gelder aus dem interkantonalen Finanzausgleich. Ein gutes Viertel seiner Mittel hatte der Kanton nicht selber erwirtschaftet. Die Schweiz wird nicht nur von Flüssen, sondern auch von Geldströmen bewässert. Während die realen Flüsse von den Bergen ins Flachland verlaufen, fliessen die Geldströme in der umgekehrten Richtung. Gebirgige und periphere Kantone, private Vereine, ja ganze Wirtschaftszweige hängen am Tropf des Bunds oder der potenten Mittellandkantone. Ein föderalistischer Pakt des Wohlwollens sorgt dafür, dass 2009 etwa Uri 56 Prozent und der Kanton Jura 42 Prozent ihrer Mittel aus externen Töpfen decken konnten. «Weisser Fleck der Historie» Wie dieses komplexe Umverteilungssystem im 1848 gegründeten Bundesstaat heranwachsen konnte, darüber gibt es bis heute keine historische Darstellung. «Die Finanzen sind der weisse Fleck der Schweizer Geschichtsschreibung», sagt Beatrix Mesmer. Die Historiker hätten sich lieber mit dem Werden des Schweizer Nationalstaats beschäftigt statt mit dem Wachsen des Subventionsstaats. So gibt es bisher auch keine präzise Antwort auf die Frage, wie es so weit kommen konnte, dass der grosse und einst mächtige Kanton Bern heute aus dem Nationalen Finanzausgleich (NFA) den Rekordbeitrag von 855 Millionen Franken bezieht. Das sind 8,7 Prozent des Berner Gesamtertrags. Dazu kommen Millionenzuwendungen in Form von Bundessubventionen und Bundessteueranteilen (siehe auch Text nächste Seite). Rentabler Föderalismus? «Eine Finanzgeschichte müsste das Volumen und die regionale Verteilung der Subventionen aufarbeiten», sagt Beatrix Mesmer. Bei neuen Bahnprojekten entbrennen Streitigkeiten um die Linienführung. Wie sahen diese Verteilkämpfe vor 100 Jahren aus? Und wer konnte die Geldströme damals zu sich lenken und bis heute wirksame Realitäten schaffen? Eine Geschichte der Finanzen könnte insbesondere eine Kosten-Nutzen-Analyse des Föderalismus erbringen. Ist das System dezentraler Finanzen und komplexer Geldflüsse in alle Landesgegenden ein Erfolgsrezept? Oder treibt es die Staatsausgaben in die Höhe und beeinträchtigt so die Schweiz im Standortwettbewerb? Weil der Föderalismus ein nationales Heiligtum ist, drückt sich die Schweiz vor dieser Analyse. Aber nicht nur deshalb umgeht die Geschichtsschreibung Geldfragen. Selbst der Spezialist für Schweizer Finanzgeschichte, Professor Sébastien Guex von der Universität Lausanne, räumt ein, dass Finanzfragen «technisch schwierig» seien, weil die Budgets aus verschiedenen Perioden unterschiedlich strukturiert und kaum vergleichbar seien (siehe Box nächste Seite). Hohle Hand der Kantone Nun hat der Berner Historiker Jan Fivaz erstmals aufgearbeitet, wie aus einem erst unkontrolliert wuchernden Subventionssystem eine eigentliche Umverteilungsmaschinerie entstand. Fivaz hat bei Christian Pfister, Professor für Wirtschafts- und Umweltgeschichte an der Universität Bern, seine Lizenziatsarbeit über die Geschichte des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen von 1848 bis 1959 verfasst. Fivaz setzt mit der Gründung des Bundesstaates 1848 ein, als die vorher finanziell eigenständigen Kantone eher widerwillig Kompetenzen an den Bund abtreten mussten. Insbesondere das Recht, Zölle einzutreiben. Weil die Kantone so ihre Haupteinnahmequelle verloren, entschädigte sie der Bund mit Anteilen der Zolleinnahmen. Damit hatten sich die Kantone die erste sprudelnde Bundesgeldquelle erschlossen. Das Prinzip blieb: Noch heute gibt der Bund Anteile der direkten Bundessteuer an die Kantone weiter. Als 1854 Tessiner Bauarbeiter aus dem damals noch österreichischen Oberitalien ausgewiesen wurden und ihre Arbeit verloren, richtete der Bund eine seiner ersten Subventionen aus. 143000 Franken flossen aus Bern in den Kanton Tessin, offiziell für Strassenbauprojekte in den Alpen. Es war eine als Berghilfe getarnte Arbeitsbeschaffungsmassnahme, die nicht von ungefähr im mythischen Herz der Schweiz am Gotthard ihren Anfang nahm. Finanzschwache Gebirgskantone bauten künftig amit Bundeshilfe Verkehrswege über die Alpen und fanden Anschluss an die übrige Schweiz. Der Bund seinerseits stärkte mit solchen Finanzspritzen den nationalen Zusammenhalt des noch schwach vernetzten Staates – und erkaufte sich Kompetenzen, die ihm die Bundesverfassung nicht explizit zugestand. Privates wird national Als in der zweiten Hälfte des 19.Jahrhunderts heftige Unwetter die Südschweiz verwüsteten, entstand eine enorme Katastrophensolidarität. Reiche Flachlandkantone halfen den finanzschwachen Gebirgskantonen. So bildete sich ohne direkte Rechtsgrundlage in der Verfassung ein finanzielles Ausgleichs- und Abhängigkeitssystem heraus. Es sollte zur inneren DNA der Schweiz werden: Der Bund und finanzstarke Kantone greifen den finanzschwachen Kantonen unter die Arme. Jan Fivaz sieht in diesen Geldflüssen ein «Schmiermittel» für den nationalen Zusammenhalt und das Funktionieren des noch jungen Staats. Das Ausgleichssystem entwickelte eine Eigendynamik. Weil vom Bund lancierte grosse Projekte oder Würfe in der politisch dezentral organisierten Schweiz chancenlos gewesen wären, verteilte der Bund laut Fivaz seinen Geldsegen regional und gruppenspezifisch, aber an einen möglichst grossen Kreis von Nutzniessern. Er etablierte damit ein folgenreiches Prinzip: Bundesgelder flossen auch an private Verbände und Vereine. Nicht direkt lebensnotwendige Aufgaben wurden so als Staatsaufträge aufgefasst. Ein Beispiel ist das ausserdienstliche Schiesswesen. Laut der Eidgenössischen Finanzverwaltung beziehen die Schweizer Schützenvereine jährlich rund 10 Million Franken Subventionen. Etwa für die Durchführung der obligatorischen Schiessübungen von Wehrmännern. Zahllose weitere Verbände und Vereinigungen überleben nach diesem Muster dank einer staatlichen Existenzgarantie. Branchen mit Staatsschutz In den 1880er-Jahren kam ein zweites, ebenso folgenreiches Prinzip zur Anwendung: Wenn ein Wirtschaftszweig in die Krise geriet, griff der Staat finanziell ein. Er stellte einige Wirtschaftszweige faktisch unter Staatsschutz und schützte sie so vor ausländischer Konkurrenz. Und er zog sich bis heute aus diesen Bereichen nicht mehr zurück. Der erste war das Eisenbahnwesen. Nach den massiven Kostenüberschreitungen beim Bau des Gotthard-Bahntunnels sprang der Bund als Geldgeber ein. 1878 erfolgte der Bundesbeschluss über die Alpenbahnen, der zur Verstaatlichung der Privatbahnen und zur Gründung der SBB führte. 1884 folgten die zwei Bundesbeschlüsse zur gewerblich-industriellen Bildung und zur Landwirtschaft. Obwohl die Bildungshoheit bei den Kantonen lag, eroberte sich der Bund Kompetenzen im Bildungsbereich. Die Landwirtschaft erhob er zur eigentlichen Staatsdomäne. Innerhalb von 10 Jahren vervierfachten sich die Agrarzulagen. Anspruch auf Solidarität Nach dem Zweiten Weltkrieg vergrösserte die rasante Modernisierung der Wirtschaft im Flachland und in den wachsenden städtischen Zentren den Abstand zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kantonen. Ohne Finanzhilfe hätten die Gebirgskantone den Anschluss verloren. Aber auch mit dieser Finanzhilfe ging die Abwanderung und wirtschaftliche Schwächung in den Randregionen weiter. Als die Geldverteilung 1959 mit dem interkantonalen Finanzausgleichssystem endlich eine umfassende rechtliche Grundlage erhielt, hatte sich die Umverteilung zu den schwachen Kantonen als unverrückbares Prinzip längst etabliert. Obwohl die Geldflüsse mitunter in den peripheren Regionen ohne Effekt versickerten. Es war Hochkonjunktur, und die Mittel reichten auch für fragwürdige Strukturerhaltungen und Gebirgszuschläge in allen Lebensbereichen. Fivaz zitiert die Nidwaldner Kantonsregierung, die gegen kritische Stimmen zum Erhalt der Engelbergbahn forderte, «nicht mit nackten Zahlen zu rechnen, sondern freundeidgenössisch zu denken». Der Finanzausgleich von 1959 anerkannte einen Anspruch auf Ausgleich. In der Tat waren die Bergkantone je länger, je weniger konkurrenzfähig. Das Ausgleichssystem animierte sie aber auch nicht, ihre Wirtschaftskraft und ihr Steuerpotenzial voll auszuschöpfen. Nach einem komplexen Indexsystem wurden die Kantone nach ihrer Finanzkraft eingestuft. Je tiefer diese war, desto mehr Hilfsgelder flossen ihnen zu. Ausgleich unter Druck Jan Fivaz’ Studie endet 1959. Wo stehen wir heute? Ist das Umverteilungssystem zugunsten der Schwachen weiterhin unangefochten? Fivaz schlägt jetzt einen etwas kühnen Bogen. 1959 sei gleichzeitig mit dem Finanzausgleich auch die Zauberformel etabliert worden. «Das war gewissermassen die Aufhebung des regionalen wie auch des politischen Wettbewerbs», sagt er. Nicht ganz zufällig sei 2004, als der neue Nationale Finanzausgleich (NFA) in Kraft trat, auch die Zauberformel mit der Abwahl von Bundesrätin Ruth Metzler gesprengt worden. Seither sei der Standortwettbewerb härter geworden, und es sei weniger Geld da zum Verteilen. Das Ausgleichssystem, das seit 1848 heranwuchs und in der Hochkonjunktur noch aufgebläht wurde, ist zwar traditionell verankert. Seine fetten Jahre sind aber vorbei. Und der NFA hat Ungleichheiten bei der Umverteilung aufgezeigt und korrigiert. Es gibt neben dem geografisch-topografischen nun auch einen gleich gut dotier-ten soziodemografischen Ausgleichstopf, von dem die unter hohen sozialen und infrastrukturellen Lasten leidenden Stadtregionen profitieren. In seinem Bericht über die Wirksamkeit des NFA hat der Bundesrat im April festgestellt, dass 72 Prozent der Kosten im soziodemografischen Bereich anfallen. Und die Landesregierung, die nun auch Subventionen hinterfragt und streicht, hat klargemacht, dass an der Dotierung der beiden Töpfe künftig geschraubt werden kann. Erschwerter Rückbau Die Städtelobby erstarke und mache etwa im Verkehr Boden gut im Wettbewerb ums Geld, sagt Fivaz. Die Schliessung von Poststellen und Postautolinien in den Randregionen zeige, dass die Peripherie nun mehr Opfer bringen müsse. Erleben wir nun das Austrocknen der Geldflüsse? «Aus grossen Subventionsfeldern wird sich der Staat nur schwer zurückziehen, weil ihm dann der kumulierte Protest vieler Betroffener entgegenbrandet», sagt Fivaz. Aus Zuwendungen sind Ansprüche geworden. Den Subventionsstaat kann man nicht so leicht zurückbauen. Wenn man weiss, wie er entstanden ist, könnte das für künftige Engpässe dennoch hilfreich sein. Stefan von Bergenstefan.vonbergen@bernerzeitung.ch >

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