Wie der Bundesrat mit den Bankenchefs Pläne schmiedet

In der Krise setzt der Bundesrat lieber auf informelle Gespräche mit Bankenvertretern als auf das Parlament: Die wichtigsten Entscheide werden hinter verschlossenen Türen gefällt.

Schaad

Die Ökonomen der Nationalbank, der Bankenaufsicht und der Verwaltung haben alle Hände voll zu tun. Mal treffen sie sich im Bernerhof, am Sitz des Finanzdepartements, mal in Zürich in den Büros der Nationalbank. Stets geht es darum, Empfehlungen für den Bundesrat vorzubereiten – und den Spielraum auszuloten, der ihnen laut Verfassung und Gesetz zur Bewältigung der Finanzkrise offensteht. Welche Szenarien diskutiert werden, bleibt geheim: Der Bundesrat informiert erst, wenn die Entscheide gefallen sind.

Um sie umzusetzen, kommt zwar nicht gerade Notrecht zum Zug, wie in früheren Zeiten. Der Bundesrat greift aber zu dringlichen Beschlüssen, die dazu führen, dass das Parlament faktisch entmachtet wird, wie sich beim UBS-Rettungspaket zeigte: Die Rolle des Parlaments beschränkte sich im Herbst darauf, die grösste Staatsintervention der Schweiz abzunicken. Dass sich der Bundesrat beim rein wirtschaftlich motivierten Entscheid auf einen Verfassungsartikel berief, der an sich nur zur Bewältigung von schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder zur Abwehr von Angriffen auf die Schweiz geschaffen worden war, ging so völlig unter.

Damit stellt sich die Frage, ob ausserordentliche Zeiten alles rechtfertigen. Oder ob es nicht gerade in Krisen angezeigt wäre, heikle Entscheide breit zu diskutieren, statt ein Fait accompli zu schaffen.

Beliebter Griff zu Dringlichkeitsrecht

Sowohl beim Rettungspaket für die UBS als auch bei der im Februar dieses Jahres erfolgten Weitergabe von 255 Namen von UBS-Kunden an die USA entstand der Eindruck, der Bundesrat habe keine andere Wahl gehabt, um die Interessen der Schweiz zu wahren. Dem ist aber nicht so: In beiden Fällen hätte es Alternativen gegeben, nur war der Bundesrat nicht bereit, ausserhalb ihm wohlgesinnter Expertenzirkel darüber zu sprechen. Er zog es vor, die Diskussion in den Hinterzimmern zu führen – und statt der Parlamentarier nur die Vertreter der Aufsichtsbehörden und der Banken ins Vertrauen zu ziehen.

Dieses Vorgehen ist typisch dafür, wie der Bundesrat in Krisen regiert: Als nach dem Börsencrash von 1929 der Glaube an die Marktkräfte schwand und ein Staat nach dem andern die Wirtschaft mit protektionistischen Massnahmen zu schützen begann, folgte auch die Schweiz dem Beispiel. In enger Absprache mit dem Vorort wurden Importbeschränkungen und Exporthilfen sowie Subventionen für die Uhrenindustrie beschlossen. Beim 1934 geschaffenen Bankengesetz gaben Nationalbank und Bankenkommission den Ton an. Die neuen Bestimmungen wurden in der Regel dringlich erlassen – womit sie sowohl dem Referendum als der Einflusssphäre des Parlaments entzogen waren.

Als das System der fixen Wechselkurse in den 70er-Jahren zusammenbrach und der Franken stark aufgewertet wurde, griff der Bundesrat erneut zu Dringlichkeitsrecht. Die zur Beschränkung des enormen Kapitalzuflusses erlassenen Bestimmungen, etwa eine Meldepflicht für Devisentransaktionen, wurden erst Jahre später ins ordentliche Recht aufgenommen.

Bewusst in Unkenntnis gelassen

Die Parallelen zu heute sind frappant: Obwohl die Politiker vom Bundesrat früh Auskunft über die Vorkehrungen verlangten, die er für den Fall einer Intervention bei der UBS treffen würde, wurden sie nicht in die Entscheidfindung einbezogen. Stattdessen suchte der Bundesrat die Verständigung mit den Spitzen der Branche.

Die Idee, der Bank toxische Papiere im Wert von bis zu 60 Milliarden Dollar abzunehmen und in eine Zweckgesellschaft zu überführen, stammt von der Nationalbank. Entsprechende Modelle wurden seit 2007 analysiert. Eine Debatte darüber war indes unerwünscht. Und Fragen zu einer allfälligen Staatsgarantie wurden abgeblockt, obwohl Bundesrat Hans-Rudolf Merz dieses Szenario längst prüfen liess.

Im Gerangel um die Herausgabe der 255 UBS-Kundendaten zog er es ebenfalls vor, sich nur mit seinen Fachleuten und Bankvertretern auszutauschen. Statt die sich zuspitzende Affäre mit den USA zum Anlass zu nehmen, über das Bankgeheimnis und die Problematik eines Gesetzes zu reden, das Steuerhinterzieher schützt, hoffte er, die Sache über die Amtshilfe regeln zu können. Das ist insofern bemerkenswert, als ihm in diesem Fall selbst die beigezogenen Experten eine andere Strategie empfahlen: Die Finanzaufsicht hatte Merz schon im Herbst geraten, die technische Ebene zu verlassen und mit den USA eine politische Lösung zu suchen.

Stossende Sonderbehandlung

Inzwischen ist der Bundesrat vom Ausland gezwungen worden, das Bankgeheimnis für Steuerhinterzieher zu lockern. Wie die Kooperation verbessert werden soll, wird aber erneut nicht vom Parlament bestimmt, sondern von einer eiligst dazu eingesetzten Expertengruppe. Mit Urs Roth gehört ihr auch der Chef der Bankiervereinigung an. Er weiss somit erneut viel mehr als die Volksvertreter und kann sich früher einbringen als die Parlamentarier. Das lohnt sich: Beim Einlegerschutz ist es der Branche dank ihrer guten Drähte ins Bundeshaus eben wieder gelungen, ein unliebsames Modell noch vor der Vernehmlassung zu verhindern.

Diese Sonderbehandlung ist – bei allem Verständnis für die besonderen Umstände – überholt. Es kann nicht sein, dass sich der Bundesrat seine Entscheide von jenen vorspuren lässt, die den Schaden angerichtet haben. Und dass er bei den nun anstehenden Reformen erneut aufs informelle Zusammenspiel mit der Branche setzt, die bei der Analyse der Chancen und Risiken für den Finanzplatz versagt hat. Im Herbst, als sich selbst Laien die bange Frage stellten, ob die Krise die Schweiz nicht doch noch erfasse, galt ihre grösste Sorge weiter der im Masterplan 2015 als Problem eruierten und für zu hoch erachteten Besteuerung der Hedge-Funds-Manager. Die Branche hat es auch verpasst, rechtzeitig Alternativen zum Bankgeheimnis zu prüfen.

Die Diskussion über die Zukunft des Finanzplatzes darf deshalb nicht länger hinter verschlossenen Türen stattfinden. Sie muss in aller Offenheit geführt werden. Das ist der Bundesrat dem Volk schuldig, das letztlich für die Fehlentscheide geradestehen muss – wie die Entwicklung der letzten Monate zeigt.

(Tages-Anzeiger)

Erstellt: 24.05.2009, 22:26 Uhr

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