Schweiz

EU-Recht: Die Illusion vom Alleingang

Von Stefan von Bergen. Aktualisiert am 13.02.2009

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Nach dem Ja vom Sonntag sieht sich die Schweiz auf dem bilateralen Weg weiterhin in sicherer Distanz zur EU. Wo steht die Schweiz wirklich? Sie hat schon so viel EU-Recht übernommen, dass sie praktisch Mitglied ist. Die Politelite verdränge das noch, sagt Thomas Cottier, Berner Europarechtler.

Thomas Cottier (Bild: Tomas Wüthrich)

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Ali Arbias Arbeit «The Road Not Taken – Europeanisation of Laws in Austria and Switzerland 1996–2005» ist bestellbar bei: publications@graduateinstitute.ch.

Noch ist die Schweiz nicht in der EU. Aber die EU ist schon in der Schweiz. Zum Beispiel auf dem Frachtgelände des Flughafens Zürich-Kloten. Es gibt dort Hallen, die Territorium der Europäischen Union sind – jedenfalls für eingeflogene Lammkeulen aus Neuseeland oder Thunfisch von den Philippinen. Seit Anfang Jahr gehört die Schweiz – auf Grund der bilateralen Verträge – zum «gemeinsamen europäischen Veterinärraum».

Wenn aussereuropäische Lebensmittel tierischen Ursprungs in die Schweiz gelangen, kommen sie gleichzeitig auch in die EU. Weshalb am Schweizer Flughafenzoll neu nach komplexen EU-Richtlinien kontrolliert wird. Für die Unique Flughafen Zürich AG bedeutete das hohe Investitionen. Etwa in neue Kühlräume. Denn die EU schreibt vor, frisches Fleisch und frischen Fisch aus Hygienegründen getrennt zu lagern.

Die Schweiz setzt auf ihren Flughäfen die EU-Richtlinien gar besonders pflichtbewusst um, wie eine Musterschülerin der EU. Die nahen Grossflughäfen Frankfurt oder München können lascher kontrollieren. Sie müssen nicht erst beweisen, dass sie EU-tauglich sind. Sie sind ja dabei.

Jedes zweite Gesetz EU-nah

Die Existenz von EU-Inseln wie in der Zürcher Flughafen-Frachtzone hindert die Schweizer Politiker auch nach dem Ja zur Personenfreizügigkeit vom letzten Sonntag nicht daran, akribisch den bilateralen Weg von einer EU-Mitgliedschaft zu unterscheiden. In Wahrheit aber gehört unser Land praktisch dazu. Vor allem auf dem Feld des Rechts, das EU-Gesetzen angeglichen wird.

Wie weit diese Anpassung schon geht, dazu gibt es nun neue Zahlen. Der Genfer Politikwissenschaftler Ali Arbia hat in seiner Master-Arbeit «The Road Not Taken» (Der nicht gewählte Weg) erstmals die Gesetzgebung der Schweiz mit derjenigen eines EU-Landes verglichen. Arbia verfasste seine Arbeit am Genfer Graduate Institute of International and Development Studies.

In den vergleichbaren Alpenrepubliken Schweiz und Österreich hat Arbia je 200 zufällig ausgewählte Gesetze aus dem Zeitraum 1996 bis 2005 in drei Kategorien unterteilt: in Gesetze mit einem hohen, einem mittleren oder gar keinem Bezug zum EU-Recht. Sein Befund: Im EU-Land Österreich hatten genauso wie im Nicht-EU-Land Schweiz rund die Hälfte der Gesetze nichts mit EU-Recht zu tun. Die andere Hälfte aber umso mehr.

In Österreich lag der Anteil mit hohem EU-Bezug bei 18,5, in der Schweiz bloss bei 7,5 Prozent. In der Schweiz war dafür der Anteil von Gesetzen mit mittlerem EU-Bezug mit 37,5 Prozent höher (Österreich 30 Prozent). Arbias Vermutung: Schweizer Politiker bringen Gesetze besser durch, wenn diese einen nicht allzu offensichtlichen EU-Bezug haben. Weniger spekulativ ist Arbias Fazit: «Auf dem Gebiet des Rechts gibt es den viel beschworenen Schweizer Alleingang gar nicht.»

Auch unter Blocher EU-nah

Auf dem Schreibtisch des Berner Rechtsprofessors Thomas Cottier liegen Master-Arbeiten seiner Studierenden, die zum gleichen Befund kommen. Cottier, eine Koryphäe seines Gebiets, leitet das Institut für Europa- und Wirtschaftsvölkerrecht sowie das World Trade Institute an der Universität Bern. Sein Master-Absolvent Roger Mallepell hat 51 Schweizer Gesetzesänderungen aus dem Zeitraum 1993 bis 1995, unmittelbar nach dem EWR-Nein der Schweiz, untersucht. Das Resultat: 26 der Änderungen oder 51 Prozent waren EU-kompatibel. Noch aufschlussreicher ist Emilie Kohlers Master-Arbeit über die Gesetzgebung in der Ära Blocher/Merz von 2004 bis 2007. Das Bild ändert sich nicht wesentlich: In 15 Prozent der Gesetzesvorlagen dieser Periode wurde eine volle EU-Kompatibilität hergestellt, in 33 Prozent teilweise EU-Recht übernommen. Thomas Cottiers Schluss: «Unter den euroskeptischen Bundesräten Blocher und Merz wurde der europakompatible Kurs nahtlos fortgesetzt.»

Enger Schweizer Spielraum

Cottier redet sich jetzt in Fahrt: «Die politische Elite verdrängt, wie sehr sich unser Land rechtlich schon der EU angenähert hat.» Und sie habe dem Volk darüber lange keinen reinen Wein eingeschenkt. Nur wenn es eine Debatte gebe wie den aktuellen Steuerstreit mit der EU, werde sichtbar, wie umkämpft und bedroht die angebliche Schweizer Eigenständigkeit sei. Für Cottier ist die Schweiz faktisch «ein zugewandter Ort der Europäischen Union.» Die «antieuropäische Stimmungsmache» der letzten Jahre verdecke auf der Ebene des Rechts die Realitäten.

Das EU-Recht ist nicht allumfassend wie eine nationale Gesetzgebung. Es regle ausgewählte Themen und überlasse andere der nationalen und regionalen Gesetzgebung, erklärt Cottier. Dennoch sei mittlerweile «das Gros» der Schweizer Bundesgesetze EU-kompatibel. In der Botschaft zu jedem Bundesgesetz wird heute dessen EU-Konformität geprüft, um unnötige Friktionen mit der EU zu vermeiden.

Meist übernimmt der Bund das EU-Recht durch einen «autonomen Nachvollzug», wie das offiziell heisst. Nur die Inhalte der bilateralen Verträge muss die Schweiz praktisch direkt in ihr Rechtssystem integrieren. Das betrifft bei den Bilateralen I von 1999 Fragen der Marktöffnung, des freien Personenverkehrs oder des Luft- und Landverkehrs. Bei den Bilateralen II von 2004 zudem Asyl- und Sicherheitsfragen wie im Schengen-Dublin-Abkommen. Am meisten Autonomie bewahrt sich die Schweiz laut Cottier in der kantonalen und kommunalen Gesetzgebung. Aber selbst dort wirken sich etwa die EU-Wettbewerbsvorschriften oder EU-Regelungen für die Ausschreibung von öffentlichen Aufträgen aus.

Die Formel vom «autonomen Nachvollzug» gaukelt beschönigend einen Spielraum vor, den es kaum gibt. Der Nachvollzug führe oft zum selben Ergebnis wie die direkte Übernahme von EU-Recht, sagt Cottier. Das belegen drei grosse Bundesgesetze aus dem Jahr 1995: das Kartellrecht, das Binnenmarktgesetz und das Gesetz zur Beseitigung von Handelshemmnissen. Sie haben, trotz «Nachvollzug» nach Schweizer Art, unser Rechtssystem nachhaltig europäisiert. Frage des WettbewerbsIst diese Anpassung gut für die Schweiz? Für Thomas Cottier stellt sich die Frage so nicht. «EU-Recht ist für die Schweiz unumgänglich, wenn sie in Europa wettbewerbsfähig bleiben will», sagt er. Und illustriert mit Zahlen, wie stark die Schweiz mit dem ökonomischen Europa verflochten ist: Vier Fünftel der Schweizer Importe kommen aus der EU, zwei Drittel der Exporte gehen in die EU.

Überdies sei der globale Normierungsprozess vor allem des Wirtschaftsrechts unaufhaltsam, sagt Cottier. Nicht nur auf EU-Ebene. Durch die Welthandelsorganisation (WTO) setze sich internationales Recht durch. Es sei heute der Normalfall, dass die Ebenen des internationalen, nationalen und regionalen Rechts korrespondierten. Und komplexe Themen liessen sich mit nationalem Recht allein nicht mehr regeln.

Gibt es ein Schweizer Recht?

Ein wirklich eigenständiges Schweizer Recht, erklärt Cottier, habe es übrigens gar nie gegeben. Im 1848 gegründeten Bundesstaat hatte deutsches, französisches und italienisches Recht immer schon einen grossen Einfluss. Ab 1945 kam auch amerikanisches Recht hinzu, vor allem mit dem Schutz der Grundrechte.

Dieser Angleichungs- und Mischungsprozess verschiedener europäischer Rechtskulturen laufe heute in der EU ab und sei dadurch stärker formalisiert, sagt Cottier. Weil die Schweiz abseits stehe, sehe es so aus, als werde ihr von der Grossmacht EU ein fremdes Recht aufgezwungen. Das EU-Recht sei aber ein ständiger Kompromiss zwischen den Rechtssystemen der EU-Staaten. Die Schweiz mache bei dieser Kompromissfindung halt nicht mit.

SVP-Vizepräsident Christoph Blocher hat diese Woche eine Volksinitiative gegen «die Aushöhlung des Schweizer Landesrechts durch das EU- und Völkerrecht» in Erwägung gezogen. Cottier hält das für einen «anachronistischen Kampf». Es gehe doch darum, die Herausforderung der Globalisierung gemeinsam mit anderen Staaten anzunehmen.

Der SVP ist vor allem die Europäische Menschenrechtskonvention ein Dorn im Auge, die etwa bei der Antirassismus-Strafnorm oder der Verwahrung dem Schweizer Recht Grenzen zieht. Internationales Recht habe seit 1848 Auswirkung auf das Schweizer Recht gehabt und wie ein Korrektiv zur direkten Demokratie gewirkt, repliziert Cottier. Es gehöre gewissermassen zur Gewaltenteilung. Überdies sei es schlicht falsch, das Volk zur abschliessenden Rechtsinstanz zu überhöhen. Die meisten Schweizer Gesetze würden von demokratisch gewählten Parlamentariern beschlossen.

Was ein EU-Beitritt bringt

Hört man dem virtuosen Europarechtler Cottier zu, erhält man den Eindruck, die Schweiz befinde sich praktisch schon in der EU und würde einen formellen Beitritt gar nicht mehr richtig bemerken. Ein paar Dinge würden sich schon noch ändern, korrigiert Cottier. Die Grenzkontrollen würden zum Beispiel ganz wegfallen und die Zölle leicht ansteigen. Der EU-Konsumentenschutz würde stärker auch für die Schweiz gelten. Die Schweizer Armee dürfte vermehrt in eine europäische Sicherheitspolitik eingebunden werden.

Vieles würde bei einem EU-Beitritt aber unverändert bleiben. Die Schweiz könnte wohl gar den Schweizer Franken behalten, so wie der EU-Staat Schweden weiterhin in Kronen zahlt. Selbst die direkte Demokratie könnte die Schweiz in der EU fortführen, samt fakultativem Gesetzesreferendum. Dieses würde auf Bundesebene aber wohl etwas an Bedeutung verlieren, erläutert Cottier: Verwirft das Volk die Umsetzung einer EU-Richtlinie, dann kommt dieselbe Vorlage nochmals an die Urne. Wird sie erneut verworfen, dann wäre die einzige Rechtsfolge für die Schweiz ein Bussgeld.

Knackpunkte des Beitritts

Das Referendum ist derzeit eine Waffe, mit der die SVP oder die Linke den Bundesrat das Fürchten lehren. Wenn nun dem Referendum durch einen EU-Beitritt die Zähne gezogen würden, hätte das dann nicht Einfluss auf das Regierungssystem unseres Landes? Ja, räumt Cottier ein, durch eine Zähmung des Referendums würde die Notwendigkeit einer breiten Konkordanzregierung unter Einbindung aller politischen Standpunkte schwinden. «Die letzten Bundesratswahlen und die Abstimmung vom letzten Sonntag zeigen, dass diese Entwicklung schon läuft.»

Eine Schweiz ohne breit abgestützte Konkordanzregierung wäre allerdings eine ziemlich veränderte Schweiz. Der Weg in die EU, der bis jetzt auf dem Weg des Rechts so schleichend verläuft, dass man ihn kaum bemerkt, dürfte die Schweiz am Ende doch erschüttern. Mehr noch: Der finale Schritt in die EU, nachdem alle rechtlichen Anpassungen vollzogen sind, würde ans Herz der Schweiz rühren. An Werte, die den Standort Schweiz ausmachen: den Finanz- und Steuerplatz.

3 bis 4 Milliarden Franken an jährlichen EU-Beiträgen hätte die Schweiz wohl zu leisten, schätzt Cottier. Das Bankgeheimnis stünde erneut zur Debatte, und die Steuerprivilegien müssten aufgehoben werden. Und weil die national erhobene Mehrwertsteuer vom Schweizer Satz von 7,6 Prozent auf den EU-Satz von mindestens 15 Prozent erhöht werden müsste, würde die Steuerkraft des Bundes gestärkt, diejenige der Kantone geschwächt. «Ein EU-Beitritt wäre also notwendigerweise mit einem Umbau des Steuersystems und damit auch des schweizerischen Föderalismus verbunden», sagt Cottier.

Die Schweiz wäre nach einer Transformation zum EU-Mitglied nicht mehr die alte. Das sei sie schon heute nicht mehr, findet Cottier. Die Gretchenfrage sei doch, welcher Weg in die Zukunft der Schweiz mehr Souveränität bringe. Die politische Elite übersehe, dass ein allfälliger Verlust von nationaler Souveränität durch einen Gewinn von europäischer Souveränität und Mitbestimmung kompensiert würde. Das EU-Recht, das die Schweiz jetzt bisweilen zähneknirschend übernehme, könnte sie dann mitgestalten.

Gesucht: Europa-Vision

Spricht aus Thomas Cottier ein Euroturbo, der nach der Abstimmung vom letzten Wochenende für einen EU-Beitritt plädiert? «Ich gehöre nicht zu denjenigen, die jetzt gleich einen EU-Beitritt fordern», sagt Cottier. Er sei aber froh, dass das Ja vom Sonntag zu einem kleinen «Dammbruch» geführt habe, der es wieder möglich mache, in der Schweiz über Europa zu sprechen.

Die Europa-Frage sei bis jetzt im Stil einer kurzsichtigen Milchbüchleinrechnung behandelt worden: Was bringt es uns? Was nimmt es uns? «Auch auf dem bilateralen Weg», ist Cottier überzeugt, «kommt die Schweiz nicht darum herum, eine klare Vorstellung über ihren Platz und über ihren politischen Beitrag in Europa zu entwickeln.»

Der Autor: Stefan von Bergen (stefan. vonbergen@bernerzeitung.ch) ist «Zeitpunkt»-Leiter.

(Berner Zeitung)

Erstellt: 13.02.2009, 22:45 Uhr